I OSK 1838/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1159/13 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/13 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta W., z upoważnienia którego działał Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Społecznych MOPR, zmienił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] przyznającą skarżącemu A. A. zasiłek stały w ten sposób, że od 1 sierpnia 2013 r. przyznał ten zasiłek w wysokości 389 zł miesięcznie. Powodem zmiany wysokości świadczenia było przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołując się A. A. podniósł, że przyznany mu na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zasiłek pielęgnacyjny ma inne przeznaczenie niż zasiłek stały – jest przyznawany w związku z niepełnosprawnością i przeznaczony na cele z nią związane. Zmniejszenie zasiłku stałego skutkuje koniecznością przeznaczenia zasiłku pielęgnacyjnego na inne cele aniżeli wynikające z jego przeznaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołując się na wywiad środowiskowy ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, a także, że stosownie do decyzji Prezydenta Miasta W. skarżącemu przyznano zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 sierpnia 2013 r. Kolegium wskazało, że zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być większa niż 444 zł miesięcznie. Obecnie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Wobec tego, mając na względzie przepisy ustawy o pomocy społecznej m.in. określające pojęcie dochodu, organ uznał, że zasadna jest zmiana decyzji o zasiłku stałym uwzględniająca uzyskanie przez skarżącego dochodu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego A. A. wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji w części dotyczącej kwoty zasiłku stałego, podtrzymując swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna. Powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, zwanej w skrócie "u.p.s.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. z 2012, poz. 823), Sąd wskazał, że o wysokości zasiłku stałego decyduje różnica między kryterium dochodowym a faktycznym dochodem danej osoby, co oznacza, że istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy do owych dochodów należy zaliczać kwotę uzyskiwanego zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że z przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika, że ustawodawca, po pierwsze, jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu (zaliczając do niego każdego rodzaju dochód – bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania) a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza. Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu jest na gruncie u.p.s. zamknięty. Słusznie zatem organ uznał, iż skoro zasiłek pielęgnacyjny nie został wymieniony wśród przychodów wymienionych w art. 8 ust. 4 u.p.s., to także kwotę tego zasiłku należy uznać za "dochód", którego wartość, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s, należy odjąć od kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – w celu ustalenia wysokości zasiłku stałego należnego danej osobie. Jak prawidłowo ustaliło Kolegium w oparciu o akta sprawy administracyjnej, decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] skarżącemu od dnia 1 sierpnia 2013 r. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Wobec tego uwzględniając, iż kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w chwili orzekania przez organ wynosiło 542 zł, zgodnie z prawem doszło do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały w ten sposób, wysokość tego zasiłku została określona jako różnica pomiędzy 542 zł i 153 zł, tj. w kwocie 389 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przy wydaniu rozstrzygnięcia powyższych przepisów k.p.a., w szczególności nieuwzględnienia przy jej rozstrzyganiu słusznego interesu strony (skarżącego kasacyjnie) i działanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i uznanie, że w zgodzie z celem pomocy społecznej w postaci umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, jest przyjęcie, że skarżącemu słusznie pomniejszono kwotę zasiłku stałego o kwotę przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego przez co doszło do naruszenia interesów skarżącego. b) art. 8 ust. 3 i 4 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód, pomniejszający wysokość należnego skarżącemu zasiłku stałego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, zaś w przypadku oddalenia skargi - przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, według norm prawem przepisanych, które nie zostały zwrócone w całości ani w części. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja wydana w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. przyznająca zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 389,00 zł, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. stanowi naruszenie istoty przyznanych skarżącemu świadczeń, a tym samym przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jako fundamentalnej zasady prawa pomocy społecznej. Zasiłek stały bowiem jest przyznawany osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej i nie posiadają własnych środków utrzymania. Zasiłek pielęgnacyjny natomiast przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy dla osobie niepełnosprawnej, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oba te świadczenia winny być zatem przyznawane niezależnie od siebie. Ponieważ bezspornym pozostaje ustalenie, że skarżącemu słusznie przyznano prawo do pobierania obu świadczeń, zaskarżony wyrok, utrzymujący w mocy decyzję SKO we W., wydany został z naruszeniem art 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zasiłek pielęgnacyjny ze względu na swoje szczególne przeznaczenie powinien być uznany za zasiłek celowy i jako taki nie powinien być zaliczany do dochodu. Niezmiernie krzywdzące dla skarżącego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, utrzymanej wyrokiem Sadu pierwszej instancji, które skutkuje tym, że skarżący został pozbawiony znaczącej części w i tak skromnej puli środków uprzednio przeznaczanych przez niego na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych. Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku rozumienie pojęcia dochodu oraz interpretacja przychodów wyłączonych z dochodu określonych w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, prowadzi bezpośrednio do naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy oraz zasad pomocy społecznej określonych art. 2 ust. 1. Według autora skargi kasacyjnej nie sposób uznać za dochód świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, który z racji swojego charakteru i przeznaczenia (przyznawany jest w określonym celu) nie powiększa w istocie stanu majątkowego osoby, której jest przyznawany. Pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej skorelowane jest bowiem z szerszym znaczeniowo, ale jednak nie nieograniczonym semantycznie pojęciem przychodu. Przychód definiuje się natomiast jako uzyskany lub należny wpływ wartości, korzyści materialnych, zarobek - co nie ma miejsca w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto nawet, jeżeliby przyjąć, iż tego rodzaju środki pieniężne stanowią przychód uprawnionego, należy zauważyć, iż tak czy inaczej powinien on być zaliczony wówczas do źródeł przychodu, które wyłączone są z katalogu stanowiącego podstawę ustalania wysokości dochodu w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że świadczenie, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny nie został wprost wskazany ustawie o pomocy społecznej, jednakże bezspornie spełnia rolę pomocy społecznej dla osób znajdujących się w skrajnie trudnej sytuacji życiowej, których tym bardziej, nie są w stanie jej pokonać ze względu na stan zdrowia w jakim się znajdują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., a zatem należy odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istoty sprawy dotyczą zarzuty naruszenia norm prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art.8 ust.3 i 4 w zw. z art.37 ust.2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód pomniejszający wysokość należnego skarżącemu zasiłku stałego. Zarzut ten nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo przyjął, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. tj. z 2013, poz. 182 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 8 ust. 3, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie natomiast z art. 8 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, do dochodu ustalonego zgodnie z ust.3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Powyższy katalog przypadków niewliczania do dochodu ma charakter zamknięty. W katalogu tym nie ma zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przywołane przepisy art.8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej są jednoznaczne i nie nasuwają wątpliwości, nie dają też organom możliwości uznania, nie mają bowiem charakteru uznaniowego. To ustawodawca zdecydował, wprowadzając zamknięty katalog przypadków, co należy wliczać, a czego nie wliczać do dochodu. Dlatego też organy nie orzekają w tym wypadku na zasadzie słuszności, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej, powołując zarzut naruszenia art.2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący istotnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jednakże to nie organy administracji, ani sąd administracyjny określają co się wlicza do dochodu, lecz zdecydował o tym ustawodawca. Zarzut naruszenia art.2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej należy także uznać za niezasadny. Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art.8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i działanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej. Podstawową zasadą działania organów administracji publicznej jest przestrzeganie przepisów prawa, zaś w sytuacjach, gdy to jest możliwie organ ma obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, lecz nie może tego uczynić wbrew obowiązującym, ustanowionym przez ustawodawcę, przepisom prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.