I OSK 1854/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 537/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 537/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta T. orzekł o utracie przez G. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lutego 2009 r. ze względu na niestawienie się przez skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w okresie siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydent Miasta T. podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i wyjaśniając, iż żadna z mających zastosowanie w kwestii bezrobocia ustaw w krajowym porządku prawnym nie przewiduje możliwości potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy przy użyciu poczty elektronicznej. Przeciwnie, ustawa o promocji zatrudnienia (...) wyraźnie podkreśla, że obowiązek zgłaszania się w urzędzie należy realizować osobiście, a nie wirtualnie. Bezrobotny ma bowiem obowiązek zgłaszania się do właściwego urzędu pracy. Skarżący nie tylko nie stawił się osobiście w Urzędzie w wyznaczonym terminie, ale także nie wykazał, że w wyznaczonym na stawienie się dniu zaszły okoliczności uniemożliwiające stawiennictwo w urzędzie pracy typu wyjazd czy choroba. Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, że bezrobotny G. S. w istocie będąc wezwany przez organ w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...) do stawiennictwa w siedzibie Urzędu Pracy w dniu [...] lutego 2009 r. celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji możliwości zatrudnienia lub szkolenia, w dniu tym nie stawił się w urzędzie, a jedynym jego odzewem była odpowiedź na piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., w której nie podał przyczyny, która uzasadniałaby niestawiennictwo. Przepisy art. 33 ust. 3 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są kategoryczne i organ jest zobligowany orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej w razie niestawienia się bezrobotnego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, chyba że w ciągu 7 dni wykaże on, iż niestawiennictwo miało miejsce w związku z uzasadnioną przyczyną. To strona musi wykazać, że przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona. Ustawa nie przewiduje jak często mają być wyznaczane terminy wizyt, natomiast obliguje bezrobotnego do każdorazowego stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie pod rygorem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, charakter zgłoszenia się w urzędzie pracy jest ustalony, a wynika z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia określającego sankcję za "niezgłoszenie się" w urzędzie. Przepis ten stanowi bowiem, że wobec niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa starosta wydaje decyzję o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. "Niestawienie się w urzędzie" oznacza brak obecności w sensie fizycznym i brak podstaw by formułować na tle tego pojęcia innego rodzaju formy aktywności bezrobotnego w związku z obowiązkiem zgłaszania się w urzędzie pracy. Nie jest nim na gruncie tej ustawy możliwość potwierdzania w formie elektronicznej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub szkolenia. Ustawa o promocji zatrudnienia (...) nie przewiduje na dzień dzisiejszy tego rodzaju formy realizacji obowiązku zgłoszenia się w urzędzie pracy. Pozostaje to w gestii ewentualnej nowelizacji ustawy. W związku z tym, korespondencja skarżącego z urzędem pracy mająca na celu umożliwienie mu kontakt elektroniczny z urzędem nie mogła przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku tj. zniwelowania skutków braku faktycznego niestawiennictwa w urzędzie w dniu [...] lutego 2009 r. Skarżący prócz tego, że kwestionował w ogóle obowiązek osobistego stawiennictwa w urzędzie podał, że "nie może stawić się w urzędzie na wezwanie albowiem stawienie się pociąga za sobą wymierne, znaczne koszty dojazdu, których nie jest w stanie ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego siebie i rodziny". Ustawodawca nie sprecyzował bliżej określenia użytego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...): "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa", pozostawiając każdorazowo ocenie organu co może być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że uzasadnionymi przyczynami są okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji, lub inne nagłe zdarzenia typu pożar, powódź. Brak środków finansowych na dojazd do urzędu nie stanowi w świetle tej wykładni obiektywnej przyczyny nieobecności, gdyż jest związany z przyczynami leżącymi po stronie samego bezrobotnego. Skarżący nie wykazał, by w związku z koniecznością dojazdu do urzędu pracy poniósł nadmierne koszty, a takie mogłyby powodować istotnie uszczerbek w utrzymaniu jego samego i jego rodziny. Obowiązek stawiennictwa w urzędzie dotyczy urzędu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania bezrobotnego, stąd też bez wskazania dodatkowych okoliczności generujących koszty stawiennictwa nie można uznać powodu podanego przez skarżącego za uzasadniony powód niestawiennictwa. W związku z niewskazaniem równolegle innych przyczyn zamierzonej nieobecności w urzędzie podane przez skarżącego przyczyny nieobecności w urzędzie należy uznać za nieuzasadnione, co jest podstawą do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010 r. wniósł G. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej i niedostrzeżenie przez Sąd oczywistego naruszenia prawa, jakiego przy wydaniu decyzji dopuścił się zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Prezydent Miasta T., a to: - art. 7 i art. 77 §1 kpa - poprzez zaniechanie podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego, bez której niemożliwym wszakże była ocena, czy podane przez skarżącego powody niestawiennictwa były usprawiedliwione, czy też nie, - art. 11 i art. 107 §1 i §3 kpa - poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez niewskazanie jakie okoliczności zaważyły na uznaniu, iż wskazane przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa nie mogą być uznane za usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że brak środków finansowych na dojazd do urzędu nie stanowi obiektywnej przyczyny nieobecności, gdyż jest związany z przyczynami leżącymi po stronie samego bezrobotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca nie sprecyzował bliżej określenia użytego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa". Orzekający w sprawie organ zobowiązany jest zatem do każdorazowego badania, czy w danej konkretnej sprawie wskazywane przez stronę przyczyny usprawiedliwiają jej niestawiennictwo, czy też nie. Zarówno organy administracji obu instancji, jak również i Sąd niejako a priori przyjęły, iż brak środków finansowych, na które powoływał się skarżący, nie mogą stanowić usprawiedliwionej przyczyny jego nieobecności. Mimo to Sąd zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż "obowiązek stawiennictwa w urzędzie dotyczy urzędu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania bezrobotnego, stąd też bez wskazania dodatkowych okoliczności generujących koszty stawiennictwa nie można uznać powodu podanego przez skarżącego za uzasadniony powód niestawiennictwa". A contrario należy zatem przyjąć, że zdaniem orzekającego Sądu, wykazanie takich dodatkowych okoliczności generujących koszty mogłoby prowadzić do uznania wskazanych przez skarżącego przyczyn za usprawiedliwione. Skoro tak, to przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie organy administracji winny były zwrócić się do skarżącego, o przedstawienie stosownych dokumentów potwierdzających jego stan majątkowy. Zaniechanie tego, doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 §1 i art. 107 §1 i §3 kpa. Ponadto, Sąd błędnie wyłożył normę zawartą w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy twierdząc, iż brak możliwości finansowych nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny w rozumieniu powyższego przepisu. Wskazać bowiem trzeba, że nie zawsze brak środków finansowych związany jest z przyczynami leżącymi po stronie samego bezrobotnego. Taki stan może bowiem wynikać również z innych obiektywnych przyczyn. Ustalenie jednak tego wymaga uprzedniego zbadania konkretnego stanu faktycznego sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z art. 33 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy wynika natomiast, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że w jego ocenie orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, że bezrobotny G. S. w istocie będąc wezwany przez organ w trybie art. 33 ust. 3 w/w ustawy do stawiennictwa w siedzibie Urzędu Pracy w dniu [...].02.2009 r. celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji możliwości zatrudnienia lub szkolenia, w dniu tym nie stawił się w urzędzie, a jedynym jego odzewem była odpowiedź na piśmie z [...].02.2009 r., w której nie podał przyczyny, która uzasadniałaby niestawiennictwo. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny Sądu w zakresie ustaleń faktycznych organów orzekających co do niewskazania przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. przyczyny uzasadniającej jego niestawiennictwo w terminie wyznaczonym przez Urząd Pracy. Nie kwestionując ustaleń faktycznych nie można zatem w skardze kasacyjnej skutecznie zarzucać błędnej oceny tych ustaleń. Jakkolwiek jednak Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni "uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa", co kwestionuje skarżący kasacyjnie, to należy wskazać, iż wykładnia ta – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - jest prawidłowa. Skarżący rejestrując się jako bezrobotny miał wiedzę o tym, co wynika z jego działań zmierzających do utrzymywania kontaktu z urzędem pracy za pośrednictwem poczty elektronicznej, iż jednym z ustawowych obowiązków bezrobotnego jest osobiste stawiennictwo w urzędzie pracy na każde wezwanie, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Udzielając zatem pisemnej odpowiedzi na wezwanie urzędu pracy do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu skarżący zobowiązany był nie tylko wskazać przyczynę niestawiennictwa, ale również ją wykazać i to w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do stawiennictwa. Organy orzekające i Sąd pierwszej instancji wskazały, iż tego obowiązku skarżący nie wypełnił, co również stanowi ustalenie faktyczne, w żaden sposób w skardze kasacyjnej niezakwestionowane. W skardze kasacyjnej skupiono się natomiast na polemice z oceną Sądu dotyczącą jednak takiego stanu faktycznego, którego skarżący kasacyjnie nie zakwestionował. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji.