I OSK 1857/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 315/17 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] polegającą na sporządzeniu z urzędu imiennych raportów korygujących postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. odrzucił skargę Z. S.A. z siedzibą w K. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r., podjętą na podstawie art. 48b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.), polegającą na sporządzeniu z urzędu imiennych raportów korygujących w celu doprowadzenia informacji o podstawach wymiaru składek zawartych w tych raportach do zgodności z treścią prawomocnych decyzji, które były przedmiotem kontroli sądu powszechnego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. WSA w Warszawie wyjaśnił, że chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym (art. 180 § 1 i art. 181 K.p.a.). Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, zaś rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Sąd I instancji wskazał, że w powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, w której stwierdził, że oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 kpc sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 kpc. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych o nadzwyczajnych trybach postępowania mowa jest w art. 83a ust. 1 i 2. Przepis art. 83a ust. 1 tej ustawy normuje ponowne ustalanie prawa do świadczenia lub zobowiązania w sposób odrębny i korzystający z pierwszeństwa w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy tego przepisu Zakład może samodzielnie – w trybie mniej rygorystycznym niż przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego – dokonać ponownego ustalenia praw lub obowiązków osoby zainteresowanej, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. W ocenie Sądu I instancji, treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Słusznie zauważono w judykaturze, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. W szczególności, brak jest uzasadnienia do takiego różnicowania, że w sprawach rozstrzygniętych wskutek ponownego ustalenia praw lub obowiązków (art. 83a ust. 1) – stronie przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego, natomiast w sprawach rozpoznanych w trybie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej (art. 83a ust. 2) – zastosowanie miałyby środki odwoławcze przewidziane w przepisach Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji i czynności wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – pozwala uniknąć systemowej niespójności. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnione jest w konsekwencji założenie, że w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny. W rozpoznawanej sprawie, powyższe uwagi odnieść również należy do rozstrzygnięć dotyczących kwestii formalnych (procesowych) wydanych w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w sprawach tych wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, zaś od rozstrzygnięć wydanych w tych sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. – podjęta na podstawie art. 48b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – polegająca na sporządzeniu z urzędu imiennych raportów korygujących w celu doprowadzenia informacji o podstawach wymiaru składek zawartych w tych raportach do zgodności z treścią prawomocnych decyzji, które były przedmiotem kontroli sądu powszechnego, także dotyczy stosunku z zakresu ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozstrzyga o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, warunkujących wszczęcie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd I instancji uznał, że sprawa niniejsza pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna kontroli sądu administracyjnego podlega odrzuceniu. Uwzględniając powyższe, WSA w Warszawie orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 48b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że weryfikacja (kontrola instancyjna) czynności dokonanych na podstawie ww. przepisu pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż w odniesieniu do czynności organu rentowego podjętych na mocy ww. przepisu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, 2) art. 83 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu zakresu zastosowania tych przepisów na czynność ZUS wykonaną na podstawie art. 48b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a niebędącą decyzją, tj. na czynności niestanowiące decyzji administracyjnych; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż dokonanie przez ZUS z urzędu niedopuszczalnej korekty dokumentacji rozliczeniowej za ubezpieczonych wymienionych w piśmie ZUS z dnia [...] września 2016 r. nie podlega kognicji i kontroli sądów administracyjnych, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz jej wyjaśnienia, tj. wskazania z jakich przyczyn czynności organu rentowego podejmowane na podstawie art. 48b ustawy systemowej podlegają weryfikacji przez sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Z treści art. 180 § 1 K.p.a. wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 wymienionej ustawy, w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewidziano drogę zaskarżenia według zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te sprawy pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji, z uwagi na zastosowanie K.p.a. – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W świetle powyższego, uprawniony jest więc wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Nie można zgodzić się z przedstawionym w skardze kasacyjnej poglądem, że kompetencja sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi Spółki ma swoje źródło w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (inne niż w pkt 1-3) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęta na podstawie art. 48b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegającą na sporządzeniu z urzędu imiennych raportów korygujących w celu doprowadzenia informacji o podstawach wymiaru składek zawartych w tych raportach do zgodności z treścią prawomocnych decyzji, które były przedmiotem kontroli sądu powszechnego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana czynność nie dotyczy bowiem materii wymienionej w tym przepisie (umorzenia lub przyznania składek czy też świadczenia w drodze wyjątku). Oczekiwana przez skarżącą Spółkę ocena działania ZUS dotyczy czynności ściśle związanych z ustaleniem podstawy wymiaru składek, która to materia co do zasady zastrzeżona została dla właściwości sądów powszechnych, jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Mając na uwadze, iż stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie jest prawidłowe, NSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Jeśli nawet podzielić zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest miejscami mało precyzyjne, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w sposób wystarczający wskazał bowiem podstawy odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.