I OSK 1863/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/14 oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. O. (dalej jako skarżący) wystąpił o umorzenie należności z tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, do zwrotu których został zobowiązany decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżący wskazał, że jest uczniem trzeciej klasy liceum ogólnokształcącego, w związku z czym nie osiąga żadnych dochodów, które pozwalałyby mu na spłatę kwoty [...] zł oraz odsetek w wysokości [...] zł. Zaznaczył, że środki pozyskane z funduszu alimentacyjnego były przeznaczane na bieżące utrzymanie. Ponadto poinformował, że w dalszym ciągu pozostaje na utrzymaniu matki. Prezydent miasta O. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną m.in. na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2012r. poz. 1228 ze zm. – dalej jako ustawa), odmówił M. O. umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest uczniem klasy maturalnej i prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe, którego dochód miesięczny został oszacowany na ok. 1380 zł., w tym alimenty wynoszące ok. 1000 zł., dodatek mieszkaniowy w kwocie 159 zł oraz wynagrodzenie matki wnioskodawcy w kwocie 224,26 zł. Jednocześnie, miesięczne koszty utrzymania mieszkania zostały ustalone na ok. 398 zł. Organ zaznaczył, że decyzja wydana w oparciu o art. 23 ust. 8 ustawy, jest decyzją opartą o uznanie administracyjne a przesłanką uwzględnienia wniosku strony jest wystąpienie szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny skarżącego. Za taką szczególną sytuację organ nie uznał sytuacji materialnej rodziny, przyjmując, że samo uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego powiązane jest z faktem osiągania niskich dochodów. Natomiast zasadą jest spłacanie przez dłużników zobowiązań wynikających np. z nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu, dochody osiągane w gospodarstwie domowym wnioskodawcy pozwalają na spłatę kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto organ zaznaczył, że wnioskodawca w niedługim czasie ukończy szkołę i będzie mógł podjąć zatrudnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o umorzeniu należności jest decyzją uznaniową, co jest równoznaczne z tym, że organ nie ma obowiązku uwzględnienia żądania strony nawet w przypadku spełnienia warunków formalnych zastosowania ulgi w spłacie. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu szczególnych okoliczności dotyczących rodziny, tym bardziej, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, ocena wystąpienia szczególnych okoliczności powinna następować na tle rodzin uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie na tle wszystkich rodzin. Zdaniem Kolegium, sytuacja materialna wnioskodawcy pozwala na spłatę zadłużenia wynikającego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ ponownie wskazał na możliwość ubiegania się przez odwołującego o inne formy ulg w spłacie zadłużenia w postaci odroczenia terminu płatności, czy też rozłożenia należności na dogodne raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego M. O. zarzucił art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące trudnej sytuacji materialnej rodziny, braku wpływu skarżącego na powstanie zobowiązania oraz braku możliwości samodzielnego zarobkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przy piśmie z dnia 2 marca 2015 r. skarżący nadesłał zaświadczenie z Państwowej Wyższej Szkoły [...] w Ł. potwierdzające fakt rozpoczęcia przez niego studiów na ww. uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Przepis ten wyznacza regułę obowiązku zwrotu alimentów nienależnie pobranych. Natomiast wynikająca z art. 23 ust. 8 ustawy możliwość częściowego bądź całkowitego umorzenia kwoty nienależnie pobranych alimentów – jest wyjątkiem od reguły ustanowionej w art. 23 ust. 1. Ustawa dopuszcza także możliwość odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty ww. kwoty, ale pod warunkiem, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Instytucja umorzenia alimentów bądź rozłożenia ich na raty posiada zatem wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od generalnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. Decyzja w powyższej kwestii jest decyzją podejmowaną przez organ w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wybór ten nie jest jednak dowolny, a musi opierać się na ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy. Dotyczy on bowiem dłużników alimentacyjnych, tj. osób zobowiązanych do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko którym egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 ustawy). Natomiast podstawą wydania decyzji w tej sprawie był art. 23 ust. 8 ustawy, który stanowi, że przesłanką dla wydania decyzji m. in. o umorzeniu należności są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ słusznie wskazał, że okoliczności te należy oceniać na tle wszystkich potencjalnie uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie w stosunku do wszystkich innych rodzin. W tym świetle sytuacja materialna rodziny skarżącego nie jest "szczególna" a w sprawie nie zaszła też "szczególna okoliczność" zwłaszcza, że do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co do zasady, uprawnione są jedynie osoby o niskich dochodach. Sama przesłanka niskich dochodów nie może stanowić zatem wystarczającej podstawy do wydania decyzji o umorzeniu ww. należności. W ocenie Sądu, przesłanki do umorzenia ww. kwoty nie stanowi również fakt, iż skarżący nie miał wpływu na powstanie obowiązku z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Przepisy prawa nie przewidują żadnego mechanizmu pozwalającego na pozostawanie osoby małoletniej jako uprawnionej do otrzymywania świadczeń alimentacyjnych, a jednocześnie zwalniającego ją z obowiązku ich zwrotu w sytuacji, gdyby okazało się, że nie była do nich uprawniona. Nie można utrzymywać prawa do pobierania świadczenia alimentacyjnego z Funduszu i jednocześnie otrzymywać alimenty od osoby zobowiązanej (od dłużnika alimentacyjnego). Umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych w sytuacji jednoczesnego pobierania alimentów bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego – oznacza w istocie pobieranie alimentów w podwójnej wysokości. Sąd uznał, że umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie uzasadnia także sam fakt pozostawania bez pracy, jeżeli obiektywnie istnieje potencjalna możliwość jej podjęcia, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Skarżący jest osobą młodą, wobec której nie orzeczono żadnego stopnia niepełnosprawności. Sama tylko okoliczność podjęcia studiów nie oznacza braku możliwości zarobkowania a w konsekwencji nie stwarza po stronie organu administracji obowiązku umorzenia ww. należności. Sąd podkreślił, że wyznaczoną przez ustawodawcę zasadą jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie w wyjątkowych przypadkach dopuszczalne jest całkowite odstąpienie od jego dochodzenia. Tymczasem skarżący rozpoczął swoje działania mające na celu uwolnienie się od ciążącego na nim zobowiązania - od wniosku o jego umorzenie. W ocenie Sądu, skarżący w pierwszej kolejności powinien wystąpić z wnioskiem o odroczenie terminu płatności należności, umorzenia której się domaga bądź też o rozłożenie jej na raty, co zresztą sugerowały organy w uzasadnieniach decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie pomimo, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w rodzinie skarżącego zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności finansowe (skarżący jest obecnie studentem niewykonującym pracy zarobkowej, prowadzącym gospodarstwo domowe wspólnie z matką, która z tytułu wynagrodzenia za pracę osiąga miesięczny dochód w kwocie 224,26 zł, przy czym łączny dochód rodziny skarżącego wynosi około 1.380 zł miesięcznie, a na który to dochód składają się między innymi alimenty na skarżącego w kwocie 1.000 zł, które powinny być przeznaczane na zaspokajanie jego usprawiedliwionych potrzeb, w tym na pokrywanie kosztów jego edukacji), które winny skutkować umorzeniem kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. odpowiada przepisom powszechnie obowiązującego prawa i nie jest obarczona naruszeniem wyżej powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i przepisów postępowania, zarzuca organom administracji oraz Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie, iż jego sytuacja rodzinna i materialna nie uzasadniała uwzględnienia wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o której mowa w powołanym przepisie. W myśl art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, z cytowanego przepisu wynika, że po pierwsze - decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy zatem od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione". Przy czym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana po kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ administracji publicznej jest więc zobligowany do zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianej jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Następnie organ winien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer nie wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". W zaskarżonym wyroku poddano ocenie zastosowanie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, prawidłowo przyjmując, iż zgromadzony przez organ administracji materiał dowodowy został należycie oceniony, w kontekście braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, wynikającej ze wskazanego przepisu. Występowanie jedynie trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego rodziny nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trafność tego poglądu potwierdza istota świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz przesłanki jego przyznania, do których ustawodawca zaliczył kryterium dochodowe. Należy podkreślić, że przepis art. 23 ust. 8 ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, zwłaszcza, że organy administracji ustaliły, iż skarżący jest osobą młodą i zdolną do pracy. Jak słusznie przy tym zauważył Sąd I instancji podjęcie studiów wyższych nie wyklucza możliwości jego zarobkowania. Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualne, niskie dochody rodziny przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej, że skarżący ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminu płatności. W świetle tych ustaleń należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 23 ust. 8 ustawy i zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, stąd Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie przewidziane w tej normie elementy, co pozwalało na pełną kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.