I OSK 1877/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1555/17 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1555/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.), umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek S. W., H. S. i M. S. o stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 1964 r. znak [...] o przekazaniu na rzecz [...] w [...], powiat [...] w zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi [...] o powierzchni 94,42 ha. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że na wniosek R. W., decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. znak [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział [...] przejęło w zagospodarowanie Państwa, na okres do dnia [...] grudnia 1973 r., grunty o pow. 10,36 ha, które wchodziły w skład należącego do niej gospodarstwa rolnego nr [...], o pow. 10,72 ha. Sprawę rozpatrzono w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz.U. nr 38, poz. 166, dalej jako ustawa). W następstwie powyższego, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], Wydział [...] decyzją z dnia [...] lutego 1964 r. znak [...], zarządziło przekazanie [...] w [...] w zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi [...], o pow. 94,42 ha. Powyższą decyzję wydano na wniosek Spółdzielni, a przekazanie nastąpiło protokołem zdawczo odbiorczym z dnia [...] lutego 1964 r. (nr [...]). Spadkobiercy R. W. – S. W., H. S. i M. S. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] lutego 1964 r., bowiem w ocenie wnioskodawców, na podstawie powołanej decyzji [...] powierzchnia odziedziczonego przez nich gospodarstwa została zmniejszona o 5,90 ha. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podał, że merytoryczną ocenę przesłanek ujętych w art. 156 K.p.a. poprzedził wnikliwą analizą interesu prawnego. Zdaniem organu, konieczność weryfikacji statusu wnioskodawcy wynika z faktu, że ani on, ani nikt z jego poprzedników prawnych nie był adresatem zaskarżonej decyzji. Przytaczając treść art. 28 K.p.a. definiującego pojęcie strony organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o przekazaniu rolniczej spółdzielni produkcyjnej w zarząd i bezpłatne użytkowanie – nieruchomości rolnych, w tym gruntów przejętych w zagospodarowanie Państwa od R. W. Państwo z kolei było jego posiadaczem faktycznie władającym nieruchomością, w zakresie, w jakim przejęło ją w zagospodarowanie (art. 296 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm., dalej jako dekret). Zaskarżona decyzja realizowała natomiast dyspozycję art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowił, że nieruchomości rolne przejęte w zagospodarowanie oddaje się w użytkowanie jednostkom państwowym i innym jednostkom uspołecznionym (np. rolniczym spółdzielniom produkcyjnym) lub indywidualnym rolnikom. Adresatem przedmiotowego rozstrzygnięcia była jedynie Spółdzielnia [...]. Z kolei stronami postępowania prowadzonego w trybie rozporządzenia – według reguły wyrażonej w art. 25 K.p.a. w brzmieniu z dnia 15 lutego 1964 r. – był każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w szczególności posiadacz nieruchomości (zob. § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 i § 6 rozporządzenia). Zdaniem Wojewody w świetle przepisów K.p.a. oraz ustawy, dekretu i rozporządzenia R. W. nie była stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przedmiotowe rozstrzygnięcie polegało tylko na przekazaniu w zarząd i bezpłatne użytkowanie, nie rodząc żadnych skutków w sferze prawa własności, a jedynie w zakresie wykonywania przez Państwo faktycznego posiadania, przejętego w zagospodarowanie od R. W. gospodarstwa rolnego. W szczególności bowiem zaskarżona decyzja nie polegała na przeniesieniu prawa własności na rzecz Państwa lub osoby trzeciej, na którą to okoliczność wskazuje wnioskodawca. Organ stwierdził ponadto, że skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie było podstawą przeniesienia prawa własności, to stwierdzenie jego nieważności nie mogłoby odwrócić skutków, które w istocie na jego mocy nie wystąpiły. Skoro przedmiotowa decyzja służyła wykonaniu rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa w zagospodarowanie Państwa, nie sposób zatem wiązać z nią negatywnych skutków dla wnioskodawców i ich poprzedników prawnych. Ponadto decyzja ta nie wpłynęła na treść praw ujawnionych w księdze wieczystej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. W., H. S. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister podał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo Wojewoda wywiódł, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wywiódł S. W., który zaskarżył ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa celem ponownego przeprowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja jest kolejną odmową przyznania wnioskodawcom drogi do dochodzenia słusznego odszkodowania za bezprawny zabór nieruchomości dokonany przy udziale organów publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok powołał się na treść art. 28 K.p.a. definiujący pojęcie strony, którą wedle tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spowodowane było konstatacją organu, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] lutego 1964 r., nie ma w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1964 r. jest przekazanie nieruchomości o łącznym obszarze 94,42 ha [...] w [...] w zarząd i bezpłatne użytkowanie. W ramach ww. areału znalazł się grunt (10,36 ha), który na wniosek R. W. decyzją [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1964 r. przejęto w zagospodarowanie Państwa, na okres do dnia [...] grudnia 1973 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, że ani R. W. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1964 r., ani obecnie jej następcy prawni nie mają przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia jej nieważności. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okresie przejęcia w zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie tytuł prawny, bowiem pozostawała ona nadal własnością R. W. Tym niemniej od daty przejęcia w zagospodarowanie nieruchomości właściciel nie miał wpływu na sposób ani formę tego zagospodarowania i tym samym nie był stroną dalszego procesu zagospodarowania jego gruntu w tym toczących się w wyniku realizacji przejęcia postępowań. Niejako na marginesie zaznaczono, że z akt sprawy nie wynika, aby R. W. wystąpiła z wnioskiem o zwrot tego gruntu po upływie okresu, na który został przyjęty. Ponadto nie kwestionowała przebiegu i rezultatu postępowania scaleniowego. Następnie wystąpiła z wnioskiem o przekazanie za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 4,77 ha, który został uwzględniony decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. Pełnomocnik S. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, jak również rozpoznanie skargi poza rozprawą. Powołując się na treść art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia - art. 28 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. wyrażające się w uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wnioskodawcy S. W., H. S. oraz M. S. nie posiadają interesu prawnego, przez co nie posiadają także przymiotu strony, co w konsekwencji czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, które jako takie powinno zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Wyżej wymienione granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być : 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie mogła zostać przez Sąd uwzględniona. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 1964 r. o przekazaniu na rzecz [...] w [...] w zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi o powierzchni 94,42 ha, w tym grunty, które wchodziły w skład należącego do R. W. gospodarstwa rolnego nr [...], wnioskodawcy S. W., H. S. oraz M. S. nie posiadają interesu prawnego, co w konsekwencji czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zarzutu skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy i na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, R. W. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1964 r., zaś w okresie przejęcia w zagospodarowanie należącego do niej gospodarstwa rolnego nr [...], przedmiotowa nieruchomość rolna pozostawała nadal jej własnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji – mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu art. 28 K.p.a. oraz okoliczność braku posiadania przez R. W. przymiotu strony w wyżej wskazanym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1964 r. - trafnie zauważył, że ani skarżący kasacyjnie, ani pozostali następcy prawni R. W. nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Stąd uznać należało, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego kasacyjnie i pozostałych następców prawnych R. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji – jako bezprzedmiotowe, bo zainicjowane przez podmiot niemający w sprawie interesu prawnego – podlegało umorzeniu. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarzut kasacyjny polegający na naruszeniu art. 28 K.p.a., ponieważ został zgłoszony przez podmiot, który – jak już wyżej wskazano - nie miał w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.