I OSK 1888/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 786/07 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2/ zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz K. G. kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 września 2007r., sygn. akt II SA/Wa 786/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], przyznał K. G., pełniącemu służbę stałą w Placówce Straży Granicznej w L., z dniem [...] września 2001 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi nieposiadającemu członków rodziny. K. G. zamieszkiwał i był zameldowany na pobyt stały w domu jednorodzinnym w miejscowości P. (pobliskiej do miejsca pełnienia służby), którego współwłaścicielem był ojciec - I. G. oraz jego matka - C. G. W dniu [...] stycznia 2004 r. zmarł I. G. Postanowieniem Sądu Rejonowego w N. I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...], spadek po zmarłym nabyli z mocy ustawy raz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym: wdowa C. G. oraz dzieci: K. G., M. G., K. G. - po - części każde z nich. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997), § 1 pkt 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w związku z art. 336, art. 924 i art. 925 K.c. oraz art. 104 K.p.a., orzekł o utracie z dniem [...] stycznia 2004 r. przez K. G. uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że funkcjonariusz jako współwłaściciel domu jest zarazem jego współposiadaczem, co oznacza, że posiada lokal lub dom w rozumieniu art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję K. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w przypadku nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego odpowiadającego przepisom (a nie jakiegokolwiek) i jego sytuacji rodzinnej. W ocenie skarżącego funkcjonariusz posiada lokal w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej, gdy jest to lokal sensu stricto, a więc lokal prawnie wyodrębniony (a nie udział w lokalu), a ponadto, gdy będzie spełniał przesłanki, co do jego powierzchni. Podkreślono, że w wypadku, gdy lokal nie spełnia wymogów wynikających z norm zaludnienia, to funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu, ponieważ nie zostały zaspokojone jego potrzeby mieszkaniowe. W sytuacji niezrealizowania tego prawa, funkcjonariusz będzie miał prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 28 września 2007r., sygn. akt II SA/Wa 786/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wskazał, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Sądu decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie, czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją, co oznacza, że Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że fakt, iż skarżący stał się współwłaścicielem domu oznacza, że jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, co jednocześnie oznacza, że utracił prawo do otrzymania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Sąd podkreślił, że posiadanie, czy też współposiadanie każdego domu jednorodzinnego, czy domu mieszkalno-pensjonatowego, niezależnie od jego powierzchni, wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego, a zatem norma mieszkaniowa wskazana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych (...) nie ma w tej kwestii znaczenia, co wynika wprost z przepisu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył K.G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzeknie o uchyleniu Decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. w całości oraz decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej orzekającej o utracie przez K. G. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] stycznia 2004 r. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez uznanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c., tj. w oderwaniu od przysługiwania prawa; 2) naruszenie § 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z dnia 26 lipca 2002 r.), poprzez przyjęcie, że normy mieszkaniowe (metraż zajmowanego przez Strażnika i jego rodzinę mieszkania) nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz "posiada" lokal mieszkalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że funkcjonariusz ma mieć możliwość niezakłóconego dysponowania lokalem, a więc mu mieć tytuł prawny do lokalu, a nie jedynie posiadać lokal w rozumieniu art. 336 k.c., przy czym musi to być tytuł prawny dający mu możliwość spokojnego realizowania potrzeb mieszkaniowych, o czym stanowi art. 99 powołanej ustawy. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że już samo określenie "równoważnik" wskazuje, iż wypłacana kwota pieniężna powinna być surogatem, ekwiwalentem uprawnienia do zajmowania mieszkania o określonych standardach. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe są dla skarżącego są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż pozbawionym sensu byłoby odrębne odnoszenie się przez ustawodawcę w przepisach regulujących kwestie równoważnika pieniężnego do kwestii powierzchni mieszkalnej. Skarżący zwrócił uwagę, że z brzmienia art. 99 ustawy o Straży Granicznej wynika jednoznacznie, iż zarówno lokal mieszkalny, jak i dom jednorodzinny muszą spełniać kryteria powierzchni mieszkalnej, zaś z art. 99 a ust 8 powołanej ustawy wynika, że funkcjonariusz powinien opuścić lokal mieszkalny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Zdaniem skarżącego oznacza to, że stosując te same kryteria można również odebrać równoważnik który jest ekwiwalentem uprawnienia do zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, przychylając się w uzasadnieniu do wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Istota sprawy jak wynika z uzasadnienia podstawy kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Przepis art. 96 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera art. 92 ust. 3 tej ustawy. W świetle § 1 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionego artykułu ustawy o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, należy interpretować wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz że zawarte w powołanych paragrafach i punktach powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny, należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 powołanej ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 ustawy o Straży Granicznej - mówiąc, że prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej,. tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Należy przy tym pamiętać, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało zatem wyjaśnić, czy użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, należy interpretować wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który zawiera definicję posiadania. Przepis ten stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zauważyć należy, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawa władztwa. Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne. W świetle art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 powołanej ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć ojca skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że stał się on posiadaczem domu jednorodzinnego, a więc utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez stwierdzenie, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny to normy zaludnienia nie muszą być spełnione. Jak wyżej wskazano funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepis art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, a także § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014) wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, a także równoważnika pieniężnego za jego brak w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo członek jego rodziny posiadają dom jednorodzinny. Przepisy te nie wiążą jednak braku prawa do tych form pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną w takim domu. Jednakże interpretacja tych przepisów przyjmująca, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak - jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy też dom jednorodzinny. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa art. 32 Konstytucji, takie zróżnicowanie nie może być akceptowane. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o który mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Skoro więc można odebrać funkcjonariuszowi lokal mieszkalny tylko w przypadku gdy uzyskał on dom, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane w przypadku odbierania funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie - posiada lokal mieszkalny - oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - określenie dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wynikiem błędnej wykładni tych przepisów. Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę stosownie do odesłania zawartego w art. 193 tej ustawy i orzeka na podstawie przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji i uzasadniały jej uchylenie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy), zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.