I OSK 1896/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 262/20 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w G. w przedmiocie rozpoznaniu wniosku o szacowanie szkód łowieckich 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. i zobowiązuje Koło Łowieckie [...] w G. do rozpoznania wniosku J.S. z dnia 23 lutego 2019 r. o szacowanie szkód w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 262/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w G. w przedmiocie rozpoznaniu wniosku o szacowanie szkód łowieckich, w pkt 1. zobowiązał Koło Łowieckie [...] w G. do rozpoznania wniosku J.S. z dnia 23 lutego 2019 r. i wydania w terminie 14 dni protokołu ostatecznego szacowania szkody; w pkt 2. stwierdził, że Koło Łowieckie [...] w G. dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. przyznał od Koła Łowieckiego [...] w G. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł; w pkt 4. zasądził od Koła Łowieckiego [...] w G. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 maja 2019 r. J.S. (dalej zwany "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w G. (dalej zwanego "Kołem Łowieckim") w sprawie szacowania szkód wyrządzonych w uprawach rolnych, wskazując, że Koło Łowieckie nie wykonało obowiązków nałożonych przepisami prawa łowieckiego oraz umową dzierżawy obwodu. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] w G. wskazało, że szacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne w uprawach rolnych odbywa się zgodnie z obowiązującymi przepisami, a myśliwi biorący udział w szacowaniu szkód są odpowiednio przeszkoleni i przygotowani. W przypadku sporu rolnicy mają możliwość wystąpić o ponowne szacowanie. Z tej możliwości skarżący skorzystał trzy razy. W tych przypadkach podczas szacowania szkód uczestniczyli także przedstawiciele gminy i przedstawiciele Izby Rolniczej w K. Koło Łowieckie wyjaśniło, że dzierżawi dwa obwody łowieckie nr [...] i nr [...] o powierzchni 8.629 ha. Na tych obwodach występują grunty rolne położone wśród lasów lub na skraju większych kompleksów leśnych, na których swoje niewielkie gospodarstwa rolne prowadzą dziesiątki rolników. Koło Łowieckie ma dobre relacje z rolnikami i pomaga im w zmniejszeniu szkód, zlecając intensywny pobyt myśliwych w miejscach szkód powodowanych przez dziki i jelenie oraz poprzez zakup środków odstraszających zwierzynę oraz w miarę możliwości kupując ogrodzenia pól szczególnie zagrożonych. Szkody na terenie obwodu nr [...], obejmującego wieś S., zostały w dużym stopniu zmniejszone w porównaniu do ubiegłych lat. W 2017 r. skarżący zgłosił szkody sześciokrotnie i w dwóch przypadkach otrzymał ustalone odszkodowanie. Koło Łowieckie wskazało, że od dnia 3 października 2017 r. nie wpłynęło zgłoszenie o wyrządzonych szkodach na polach skarżącego, wskazując jednocześnie na odbycie w dniu 25 kwietnia 2019 r. mediacji ze skarżącym. Zdaniem Koła skarżący nie chce być partnerem w gospodarce rolnej i łowieckiej, ani współdziałać w zapobieganiu występowania szkód. Wobec braku współdziałania i możliwości porozumienia zarząd Koła, na podstawie art. 48 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm.) - dalej zwanej "Prawem łowieckim", podjął uchwałę o nieszacowaniu szkód u skarżącego. Jednak po rozmowach z Okręgową Radą Łowiecką w G., w dniu [...] maja 2019 r. zarząd podjął uchwałę o szacowaniu szkód i ewentualnej wypłacie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 46/19, odrzucił skargę uznając, że bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiotowej sprawie nie należy do żadnej kategorii spraw objętym kognicją sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20, uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że aby właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego, mógł wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 46e ust. 1 Prawa łowieckiego. Tym samym, aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego), musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Konieczne jest więc wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą – Prawo łowieckie. W tym stanie prawnym wykonanie lub brak wykonania obowiązków wynikających z ustawy przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. Skoro ustawodawca nałożył przepisami ww. ustawy określone obowiązki na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w tym obowiązek sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego (protokół oględzin) i protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ww. ustawy (protokół szacowania ostatecznego), to czynności obciążające te podmioty należy traktować jako akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku postępowania skarżący pismem z 16 marca 2021 r. sprecyzował skargę, wskazując, że dotyczy ona szkody wyrządzonej przez dziki na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], zgłoszonej pismem z dnia 23 lutego 2019 r. Wyjaśnił, że szkoda została zgłoszona pocztą, a wniosek został doręczony w dniu 27 lutego 2019 r., natomiast ponaglenie wysłane pocztą w dniu 14 marca 2019 r., odebrano w dniu 18 marca 2019 r. Skarżący stwierdził, że w obu przypadkach nie uzyskał od Koła Łowieckiego odpowiedzi. W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2021 r. Koło Łowieckie wskazało, że nie jest organem administracyjnym, wykonuje jedynie zadania z zakresu ochrony środowiska, jak i gospodarki łowieckiej. Koło Łowieckie stwierdziło, że skarżący od lat jest w konflikcie z Kołem, nie podejmuje współpracy, odmawia używania dostarczonych środków odstraszających dziką zwierzynę, nie zezwala na stawianie urządzeń na swoich gruntach - zarówno służących wykonywaniu polowania, jak i zabezpieczeniu upraw. Zarząd Koła Łowieckiego na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2018 r. podjął uchwałę w sprawie odszkodowań łowieckich w uprawach rolnych skarżącego. Zarząd Koła uznał, że skarżący nie spełnił ciążącej na mim powinności współdziałania z Kołem w zakresie zapobiegania wystąpieniu szkodom łowieckim, a więc zasadnym jest odmowa wypłaty odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu wskazał, że koło łowieckie wykonuje czynności niezbędne do realizowania przez poszkodowanego, w wyniku szkód łowieckich, jego uprawnień na drodze postępowania cywilnego. Aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego), musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Konieczne jest wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą – Prawo łowieckie. Jak zaznaczył Sąd I instancji po zgłoszeniu szkód przez skarżącego w dniu 27 lutego 2019 r. Koło Łowieckie nie podjęło czynności przewidzianych w art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, nie sporządziło bowiem protokołu oględzin i protokołu szacowania ostatecznego. Po analizie akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że spotkanie mediacyjne, które odbyło się na wniosek skarżącego w dniu 25 kwietnia 2019 r. nie doprowadziło do ustalenia wspólnego stanowiska, a z treści sporządzonej z tego spotkania notatki wynika, że Koło Łowieckie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uchwale Zarządu Koła nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., odmówiło zatem szacowania szkody, wskazując na nierealność żądań skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji w świetle przepisów Prawa łowieckiego brak było podstaw do podjęcia uchwały takiej treści oraz odmowy podjęcia działań w zakresie szacowania szkody. Ewentualna niezasadność żądań poszkodowanego nie mogła prowadzić do zaniechania podjęcia przez koło łowieckie czynności polegających na szacowaniu szkód – wskazanych w art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej możliwości. Dalej Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 46c ust. 1 pkt 8 Prawa łowieckiego ustalenie wysokości odszkodowania winno nastąpić w protokole szacowania ostatecznego. W sytuacji gdy ustawa nie wskazuje aktu zawierającego odmowę przyznania odszkodowania, wola Koła Łowieckiego w tym zakresie mogła być wyrażona wyłącznie w protokole szacowania odszkodowania ustalającego zerową wysokość odszkodowania. W tym zatem akcie powinno nastąpić stwierdzenie przez Koło Łowieckie, że z okoliczności sprawy wynika, iż żądanie odszkodowania jest niezasadne. W art. 46c ust. 2 Prawa łowieckiego ustawodawca wskazał, że szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (wniosku o szacowanie szkód). Unormowanie art. 46 ust. 7 ww. ustawy dotyczy sytuacji, w której szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie i wskazuje, że wówczas dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego. W ocenie Sądu I instancji Koło Łowieckie niezasadnie zaniechało dokonania tych czynności, co zamknęło skarżącemu możliwość wystąpienia na drogę postępowania cywilnego z powództwem o zapłatę odszkodowania. Z uwagi na upływ czasu, dokonane oględzin nie jest obecnie możliwe. W istocie brak jest także możliwości dokonania szacowania ostatecznego w oparciu o stan stwierdzony na nieruchomości. Nie może to jednak pozbawiać skarżącego prawa uzyskania dokumentu w postaci protokołu szacowania ostatecznego, który jest skarżącemu niezbędny dla zakwestionowania stanowiska Koła Łowieckiego w odwołaniu wniesionym na podstawie art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, zgodnie którym właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 powołanej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 46e ust. 1 i 4 Prawa łowieckiego, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. W związku z powyższym Sąd I instancji, aby umożliwić skarżącemu zachowanie jego praw wynikających z ww. ustawy, uwzględnił skargę i zobowiązał Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2019 r. i wydania w terminie 14 dni protokołu ostatecznego szacowania szkody, z pominięciem etapu oględzin. Sam ustawodawca przewidział bowiem możliwość ominięcia tego etapu i ograniczenia postępowania do ostatecznego szacowania szkody. Termin 14-dniowy został ustalony przez Sąd w związku z treścią art. 46c ust. 2 i 5 Prawa łowieckiego przewidującego termin 7 dni na dokonanie szacowania i niezwłoczne sporządzenie protokołu z tej czynności. Kierując się kryteriami wskazywanymi w orzecznictwie w zakresie rażącego naruszenie prawa Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Od daty złożenia wniosku minęło bowiem już ponad dwa lata, a organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności, zaniechał ich podjęcia także po wpłynięciu skargi. Sąd wskazał, że brak czynności Koła Łowieckiego w postaci sporządzenia protokołu ostatecznego szacowania szkody uniemożliwia skarżącemu dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Czynność ta jest bowiem koniecznym etapem rozpoznania złożonego wniosku. Uwzględniając czas trwania bezczynności Koła Łowieckiego i jego negatywne stanowisko w kwestii realizacji obowiązku podjęcia czynności szacowania szkód także po wniesieniu skargi, Sąd uznał za zasadne zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Koło Łowieckie, zaskarżając go w części dotyczącej w pkt 1., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46c ust. 2 i 5 Prawa Łowieckiego polegającego na zobowiązaniu Koła Łowieckiego do wydania skarżącemu protokołu ostatecznego szacowania mimo upływu terminów zakreślonych dla tej czynności w wyżej wskazanej ustawie, co powoduje, że zobowiązanie to jest niewykonalne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle prawidłowej wykładni przepisów prawa łowieckiego, zawartych rozdziale 9 Szkody łowieckie, zobowiązanie zawarte w pkt "1" wyroku jawi się jako niewykonalne, a osoby sporządzające taki protokół narażone zostałyby na odpowiedzialność kamą za poświadczenie nieprawdy. Przede wszystkim podniesiono, iż w świetle przepisu art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Zgodnie z treścią art. 46a ust. 4 ww. ustawy niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane wymienione w pkt 1-5. Zgodnie zaś z treścią art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego podczas szacowania ostatecznego ustala się między innymi gatunek zwierzyny, która wyrządziła szkodę, obszar uprawy, która została uszkodzona, procent zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze itd. W tej sytuacji - w ocenie skarżącego kasacyjnie - sporządzenie protokołu ostatecznego szacowania szkody byłoby fikcyjne. Szacowanie bez uprzednich oględzin w świetle przywołanego wcześniej art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego nie jest możliwe. Ponadto zgodnie z treścią art. 46c ust. 5 po zakończeniu szacowania ostatecznego powinien być sporządzony protokół, który zawiera między innymi dane wymienione w ust. 1 tego przepisu. W tym wypadku bez uprzednich oględzin nie jest to możliwe. W treści uzasadnienia (str. 2 ostatni akapit) zaskarżonego w części wyroku, Sąd I instancji, powołując się na uprzednio wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego), musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Pogląd ten zdaniem autora skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny w świetle przepisu art. 46 ust. 1 ww. ustawy. Na ten przepis powołuje się zaś skarżący dochodzący swoich roszczeń z tytułu szkód łowieckich przed Sądem Rejonowym w K. (sygn. akt [...]), mimo braku dokumentów wymienionych w rozdziale 9 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Należy też wskazać, że według utrwalonego orzecznictwa, z bezczynnością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Oceny, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, nie można jednak przeprowadzić w oderwaniu od sposobu i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku – na podstawie art. 190 P.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 865/20. W postanowieniu tym NSA przesądził, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ze wskazań NSA wynika zatem, że podstawą prawną merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku są powyższe przepisy ustawowe – art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego – zgodnie z którymi, dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie ich bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. NSA nie przesądził przy tym jakie powinno być merytoryczne rozstrzygnięcie, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu zauważenia również wymaga, że powyższą kwestią zajmował się również Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20, który stwierdził, że kontrola aktów i czynności poprzedzających wydanie decyzji, o której mowa w art. 46e Prawa łowieckiego (ustalenie wysokości odszkodowania), należy do sądów administracyjnych i ostatecznie te sądy muszą wypracować zasady efektywnej kontroli tego etapu postępowania o ustalenie odszkodowania za szkody łowieckie. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie zostało przesądzone, iż zastosowanie ma art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, należy wskazać, że – w myśl ww. przepisów – dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Niezrozumiałe jest tym samym stanowisko Sądu I instancji zobowiązujące Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2019 r. i wydania w terminie 14 dni protokołu ostatecznego szacowania szkody, z pominięciem etapu oględzin. W sprawach ze skargi na bezczynność organu Sąd I instancji nie orzeka bowiem merytorycznie i nie przesądza jaką decyzję powinien wydać organ administracyjny tylko orzeka w zakresie bezczynności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w tej sprawie organ zobowiązany jest wyłączenie do wydania protokołu ostatecznego szacowania szkody. Podkreślenie przy tym wymaga, że - jak wskazał skarżący kasacyjnie - w świetle przepisu art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego szacownie szkody, której domaga się skarżący, składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Natomiast sposób i termin przeprowadzenia oględzin i szacowania ostatecznego szczegółowo został uregulowany ww. przepisach Prawa łowieckiego tj. art. 46a i 46c powołanej ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego kasacyjnie Koła Łowieckiego, że wobec upływu ustawowych terminów do sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego nie jest możliwe dokonanie tej czynności wskazać należy, że ze swej istoty postępowanie ze skargi na bezczynność dotyczy braku podjęcia przez organ określonych czynności w sprawie, mimo istnienia ustawowego obowiązku. W przypadku zatem stwierdzenia bezczynności organu, jak ma to miejsce w rozpoznawaj sprawie, organ pozostaje w zwłoce bowiem przekracza ustawowe terminy do załatwienia sprawy. Argumentacja w tym zakresie nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że Koło Łowieckie przekroczyło ustawowy termin na rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2019 r. o oszacowanie szkód i co do zasady nie neguje swojej bezczynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Istotą bowiem skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Należy przy tym zaznaczyć, że zobowiązanie organu do wydania aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może nastąpić, gdy do chwili zamknięcia rozprawy, albo do chwili wydania orzeczenia w postępowaniu uproszczonym, organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydał aktu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2019 r. o oszacowanie szkód w terminie 14 dni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności sprawy stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a., który pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.