I OSK 1902/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2510/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone przez [...] S.A. z siedzibą w [...] postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...][...] maja 2019 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. o rozgraniczeniu nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], Gmina [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Objęte kontrolą legalności postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylało postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. w części dotyczącej obciążenia w całości kosztami rozgraniczenia Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i w tym zakresie ustalało równy udział w kosztach poprzez zobowiązanie zarówno Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], jak i [...] S.A. do poniesienia kosztów w kwocie po 2460 złotych. Sąd I instancji uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazał, że występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Sąd podkreślił jednakże, że uchwała ta nie nakłada na organ obowiązku podzielenia kosztów postępowania pomiędzy wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Jak podnosi się w orzecznictwie uchwała ta wskazuje jedynie na możliwość podziału kosztów pomiędzy wszystkie strony postępowania, o ile miały one interes w postępowaniu rozgraniczeniowym, to zaś oznacza, że nie w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby (podmioty), biorące w nim udział. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania. Pogląd ten nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli następczo okaże się, że granice nie były niepewne lub sporne w takim zakresie, w jakim twierdził wnioskodawca, właściciele sąsiednich nieruchomości muszą równomiernie partycypować w kosztach rozgraniczenia na całej długości granicy. W niniejszej sprawie taka analiza przez organ odwoławczy nie została przeprowadzona. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zebranych w sprawie dowodów, w tym do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, stanowiska [...] S.A. przedstawianego w toku postępowania rozgraniczeniowego, poprzestając na powołaniu przepisów k.p.a. i zacytowaniu fragmentu treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo, jak zauważył Sąd, akta sprawy nie są kompletne, bowiem nie zawierają dokumentów, na które powołuje się Wójt w decyzji rozgraniczeniowej, w tym protokołu spisania granic. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez adwokata, podniosło zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. poprzez uznanie, że: - w sprawie w której doszło do rozgraniczenia w wyniku którego zmieniony został przebieg granicy ewidencyjnej zasadnym jest obciążenie kosztami rozgraniczenia tylko jednej strony postępowania, w sytuacji gdy w wyniku rozgraniczenia doszło do zmiany przebiegu granic ewidencyjnych; - w niniejszej sprawie wystarczającym było postępowanie w sprawie wznowienia granic, gdy w aktach znajduje się decyzja w sprawie o rozgraniczenie; - przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego [...] S.A. posługiwało się mapami, które nie były tożsame z mapami ewidencji gruntów. Zdaniem skargi kasacyjnej, "w wyniku powyższych uchybień Sąd I instancji błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszył art. 151 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, art. 200 p.p.s.a. Tym samym oczywistym jest, że naruszenia proceduralne miały wpływ na treść wyroku". Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując błędnego zastosowania przepisów nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a przez to wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz Nadleśnictwa kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Oświadczono też o zrzeczeniu się rozprawy. Do skargi kasacyjnej dołączono mapę złożoną przez [...] S.A. przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, według której budynek - kabina sekcyjna - znajdował się na nieruchomości [...] S.A., natomiast w ewidencji gruntów kabina sekcyjna znajdowała się na nieruchomości Nadleśnictwa, na okoliczność zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na argumentacji związanej z tokiem i rezultatem przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Jak wywiedziono, bezsporne jest, że w wyniku rozgraniczenia doszło do znaczącego przesunięcia granic ewidencyjnych względem wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów. Zaistniała rozbieżność w zakresie przebiegu granic była dostrzegana przez oba podmioty, które miały interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. W tej sytuacji zasadnym było obciążenie obu stron kosztami postępowania. Stanowisko to zresztą potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Powyższe argumenty, zwłaszcza te akcentujące aktywność i interes prawny stron postępowania rozgraniczeniowego, nie zdołały podważyć zasadności stanowiska Sądu I instancji. Stwierdzić należy, że okoliczności sprawy w zinterpretowanych prawidłowo uwarunkowaniach prawnych wymagały uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę [...] S.A. w [...]. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W poruszonej kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wypowiedział się skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26). Odnosząc się do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Powyższe – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – nie oznacza jednak, że z tezy uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym treść przepisu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., który ustala, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. Stąd też, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1813/17, CBOSA). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy kwestia ewentualnego podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przy uwzględnieniu aktywności i interesu prawnego stron, wymagała poczynienia dodatkowych ustaleń w oparciu o akta sprawy rozgraniczeniowej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.