I OSK 1932/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1587/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z 9 stycznia 2013 r. J. K. - będący dłużnikiem alimentacyjnym - został poinformowany o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm., dalej zwanej ustawą), postępowania w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W toku postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy Konstancin - Jeziorna uznał J. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. W tym stanie sprawy Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1267 dalej zwanej k.p.a.), decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] – jako bezprzedmiotowe umorzył postępowanie w sprawie uznania J. K. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W motywach podjętego rozstrzygnięcia, niezależnie od przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania (a więc faktu rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją), organ przywołał także ustalenia jakie poczynił w odniesieniu do stanu egzekucji świadczeń alimentacyjnych od dłużnika w okresie od lipca do grudnia 2012 r. i wskazał, że egzekucja ta była wówczas częściowo nieskuteczna, gdyż wyegzekwowane należności nie przekraczały w każdym miesiącu 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wydaniem w tej samej sprawie ostatecznej decyzji z [...] października 2012 r., uznającej J. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o charakterze przedmiotowym, prowadząca do umorzenia postępowania. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. zarzucając, że w przedmiotowej sprawie organ nie rozpatrzył merytorycznie materiału dowodowego. Z tego względu skarżący wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała sprawy administracyjnej co do istoty, ale stanowiła prawną formę jej zakończenia w inny sposób, w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Za kluczowe uznał Sąd ustalenie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności prowadzące do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a występują one m.in. wówczas, gdy sprawa administracyjna przed nim zawisła została już uprzednio rozstrzygnięta pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzją administracyjną. Prowadzenie wszak kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii jest prawnie niedopuszczalne, gdyż wydana w takim stanie faktycznym i prawnym kolejna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty obarczona byłaby kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności od chwili wydania (skutek ex tunc). Sąd wskazał, że w dniu 9 stycznia 2013 r. wszczęte zostało przez Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, w oparciu o art. 5 ust. 3 i 3a ustawy, statusu skarżącego – będącego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej ustawy dłużnikiem alimentacyjnym - jako uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ustalenia w tym zakresie w dalszej kolejności umożliwiać miały podjęcie wobec skarżącego przez organ działań o charakterze represyjnym, w postaci skierowania do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. (vide art. 5 ust. 3b powołanej ustawy), a przez to skłonienie dłużnika do wypełniania ciążących na nim obowiązków alimentacyjnych. Jednocześnie jednak w toku w/w postępowania ustalono, że sprawa w tym samym przedmiocie została już przesądzona ostateczną decyzją ( z 4 października 2012 r. nr OPS 8321.2.32.12.), która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Sąd stwierdził, że w konsekwencji powyższego, do czasu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wykluczona była prawna możliwość prowadzenia w tym względzie ponownie postępowania i podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem za uzasadnione uznał Sąd stanowisko organów w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku merytorycznego odniesienia się do dowodów w sprawie, Sąd uznał go za nieuzasadniony, gdyż strona nie poparła go żadną argumentacją, a Sąd działając z urzędu takiej wady w postępowaniu organów nie stwierdził. Na powyższy wyrok J. K. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 8 maja 2016 r. Sąd przywrócił termin do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1, 107 §§ 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ odwoławczy powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuściły się organy: a) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która w osnowie umarzała postępowanie w sprawie, w sytuacji, w której w podstawie prawnej decyzji organu I wymieniono przepisy prawa materialnego, na podstawie których wydaje się decyzję merytoryczną (art. 8, oraz 107 § 1 k.p.a.), b) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która w osnowie umarzała postępowanie w sprawie, w sytuacji, w której z uzasadnienia oraz pouczeń zawartych w decyzji wynika, że sprawę rozpoznano merytorycznie ( pouczenie o obowiązku organu I instancji wynikającego z art. 5 ust. 3b ustawy) - art. 8, oraz 107 § 3 k.p.a, c) utrzymanie w mocy decyzji organu I, która umarzała postępowanie, w sytuacji w której obowiązkiem organu było zbadanie czy w okresie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dłużnik spełniał przesłanki do uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, tym samym nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w sprawie (art. 7, 8, 77 § 1 i 105 § 1 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem skarżącego istniejąca w obrocie prawnym decyzja, orzekająca wobec skarżącego o uznaniu go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie jest i nie może być przesłanką do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy może wynikać, że w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania dłużnik alimentacyjny spełnił przesłanki, o których mowa w art. 3a p.o.d.a., zgodnie z którym decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego, nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Tymczasem w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ pominął badanie w/w okoliczności, poprzestając na informacjach uzyskanych od komornika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organy obydwu instancji uznały, że ze względu na fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna z dnia [...] października 2012 r. uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wszczęte w tym przedmiocie postępowanie jest bezprzedmiotowe, wobec czego należy je umorzyć. Sąd meriti stanowisko to ocenił jako prawidłowe. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania, w świetle treści przytoczonego przepisu, jest bezprzedmiotowość postępowania, przy czym w razie jej stwierdzenia organ obligowany jest wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty – pozytywne czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego. Bezspornie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna, skarżący został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wskazana decyzja uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Podstawę prawną jej wydania stanowił art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (DZ. U. 2012 poz. 1228). Zgodnie z treścią wymienionego przepisu w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Konsekwencje prawne dla osoby wynikające z uznania jej za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych określa art. 5 ust. 3b ustawy. W myśl tego przepisu jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 14 listopada 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Konstancinie – Jeziorna wpłynęło zaświadczenie Komornika o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych należnych od J. K. Pismem z dnia 22 listopada 2012 r., na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia określonych dokumentów. Ponieważ wezwanie to okazało się bezskuteczne, pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W toku postępowania organ ustalił, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia 4 października 2012 r. o uznaniu J. K. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ostateczne rozstrzygnięcie kwestii uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych skutkowało bezprzedmiotowością postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2013 r., wobec czego organ wydał decyzję umarzającą to postępowanie. W ustalonych okolicznościach sprawy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji było prawidłowe. Słusznie wywiódł Sąd, że prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii jest prawnie niedopuszczalne, gdyż wydana w takim stanie faktycznym i prawnym kolejna decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, obarczona by była kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Przedmiotem sprawy administracyjnej było ustalenie statusu skarżącego – jako dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, co w konsekwencji miało umożliwić podjęcie wobec niego działań o charakterze represyjnym, w postaci skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego oraz złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk ( art. 5 ust. 3 b ustawy), a przez to skłonienie dłużnika do wypełniania ciążących na nim obowiązków. Wobec rozstrzygnięcia powyższej kwestii decyzją z dnia 4 października 2012 r., wszczęte w dniu 9 stycznia 2013 r. postępowanie było bezprzedmiotowe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie organ nie był uprawniony do tego aby badać, czy skarżący nadal winien posiadać status dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, gdyż nie taki był przedmiot danego postępowania administracyjnego. Wypada w tym miejscu jedynie zauważyć, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów reguluje sytuacje, w których ustają konsekwencje prawne decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy. Wskazać tu trzeba na przepis art. 5 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3 oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Natomiast w myśl art. 2 pkt 3 ustawy dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Ponieważ, jak już wyżej podniesiono, sprawa statusu skarżącego jako dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została ostatecznie rozstrzygnięta, dlatego nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w świetle wskazanego tu przepisu decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy organ ustali, że dłużnik alimentacyjny wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego w sposób, o którym mowa w art. 5 ust. 3a, wówczas decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się, innymi słowy dłużnik nie otrzymuje statusu dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Powyższe oznacza również, że wobec osoby, której mocą decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 nadano status dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, nie może jednocześnie znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 3a, normy prawne zawarte we wskazanych przepisach ustawy dotyczą bowiem odmiennych stanów faktycznych. Nadto należy zauważyć, czemu dał wyraz organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, że z ustaleń organu, które mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika iż sposób realizacji obowiązku alimentacyjnego przez skarżącego kasacyjnie, w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w badanej sprawie nie odpowiadał temu, o jakim mowa w art. 5 ust. 3a ustawy, ponieważ skarżący kasacyjnie nie płacił alimentów regularnie oraz w określonej wysokości. Z przedstawionych powyżej powodów argumentacja skargi kasacyjnej również w tym zakresie była chybiona. Reasumując, przyjdzie stwierdzić, że nie znalazły potwierdzenia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 kpa – w sposób opisany w punkcie 1 lit. a, b, c petitum skargi kasacyjnej. Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, z powodów wyżej przedstawionych, nie były zasadne. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach zastępstwa procesowego dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, który ustanowiony został w ramach prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrot niezbędnych udokumentowanych wydatków, przyznawane są przez właściwy w sprawie wojewódzki sąd administracyjny.