I OSK 1937/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 197/11 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5.07.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 200/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P., reprezentowanego przez adwokata z urzędu, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...].02.2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...].12.2010 r., nr [...], wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mrągowie, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Mrągowa. Sąd orzekł też o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...].12.2010 r. organ odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie opłat za mieszkanie w miesiącach lipiec, sierpień i wrzesień 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wprawdzie dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku celowego, jak również wystąpiły przesłanki dysfunkcyjne wymienione w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), jednakże rozpoznając wnioski o przyznanie pomocy zobligowany jest ustalić, czy cel na który ma być udzielona pomoc, jest niezbędną potrzebą bytową. Dyrektor MOPS wskazał, że wspiera nie tylko wnioskodawcę lecz także osoby i rodziny o znacznie niższych dochodach mających na utrzymaniu małoletnie dzieci, a okres zimowy jest szczególnie trudny i w tym momencie w pierwszej kolejności musi zabezpieczyć rodzinom niezbędną żywność, odzież, obuwie opał i leki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. P., podnosząc iż zasiłek celowy na pokrycie opłat mieszkaniowych jest dla niego niezbędną potrzebą życiową, pozwalającą uniknąć zadłużenia. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym, co powoduje, że o jego przyznaniu i wysokości decyduje organ udzielający pomocy. Zasiłek celowy może, ale nie musi być przyznany, nawet wówczas, gdy strona spełniła wszystkie ustawowe wymagania uprawniające do ubiegania się o tę formę pomocy. Wskazane uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych organ przyznający zasiłek celowy jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda strona jest w świetle jej sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych. Organ w pierwszej kolejności ocenia, czy przyznanie zasiłku spełnia przesłanki wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz czy jego otrzymanie umożliwi życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, lecz spełnienie tych wymogów nie obliguje do jego przyznania, zaś odmowa przyznania wymaga uzasadnienia w tym powołania na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji nie narusza prawa i podzieliło stanowisko, iż cel na jaki pomoc miała zostać przeznaczona nie na charakteru niezbędnej potrzeby bytowej. Wprawdzie skarżący zwrócił się o zasiłek na pokrycie opłat mieszkaniowych, które wyjątkowo mogą mieścić się w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, jednakże dotyczy to takiej sytuacji, gdy zaległości czynszowe mogą doprowadzić w bliższej lub dalszej perspektywie do utraty prawa własności mieszkania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy takiej sytuacji, gdyż skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Organ podkreślił też, iż osoby uprawnione do lokalu zamiennego albo socjalnego, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, opłacają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. W ocenie Kolegium powyższy zapis może stanowić podstawę roszczeń odszkodowawczych wobec skarżącego w wysokości czynszu albo innych opłat ze strony właściciela lokali, jednak takie odszkodowanie nie może być jednakże utożsamiane z wymaganą zaległością czynszową. Organ ustalił także, iż w 2010 r. skarżący otrzymał z MOPS w Mrągowie świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, lecz jak wynika z oświadczenia właściciela mieszkania oraz wspólnoty mieszkaniowej nie przeznaczył ich na pokrycie opłat mieszkaniowych. W związku z powyższym w ocenie Kolegium stosownie do art. 11 ustawy o pomocy społecznej może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie w formie świadczenia niepieniężnego jeżeli m.in. przyznana pomoc jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze na powyższą decyzję D. P. stwierdził, iż działania organów orzekających w tej sprawie "wpędzają go w dług" u właściciela mieszkania, co jest niedopuszczalne. Podał, że nie płaci właścicielowi mieszkania żadnego odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, ani odstępnego z tytułu najmu ponieważ organ pomocy społecznej nie przyznaje mu na te opłaty środków od listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone przez organy obu instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż zgodnie z art. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, 3 i 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel i ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, zaś sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie organy pomocy społecznej spełniły wszelkie wymogi, o których mowa w wyżej powołanych przepisach prawa. Sporządzony został wywiad środowiskowy oraz przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia faktycznej sytuacji dotyczącej utrzymania mieszkania i ponoszonych przez skarżącego kosztów z tym związanych oraz środków finansowych, którymi samodzielnie dysponuje. Oceniają zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że nie sposób zarzucić organom, iż wydając decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia naruszyły zasady dotyczące przyznawania świadczeń w poparciu o uznanie administracyjne. Prawidłowo dokonały one oceny, iż zgłoszona potrzeba nie mogła być uznana za niezbędną potrzebę bytową już tylko z tego powodu, że skarżący wobec orzeczonej w 2006 r. eksmisji z lokalu, który faktycznie zajmuje nie jest zobowiązany do regulowania czynszu. Ponadto, zdaniem Sądu, nie sposób mówić o niezbędnej potrzebie bytowej w sytuacji, gdy otrzymane wcześniej środki finansowe w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania nie zostały przeznaczone na wskazany przez skarżącego cel. Powyższe okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu I instancji, za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, iż zasiłek, o przyznanie którego wystąpił skarżący, nie był zasiłkiem celowym przyznawanym celem zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej oraz przez przyjęcie, iż organ nie dopuścił się naruszenia zasad uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, iż zarówno organy jak i Sąd przyjęły, iż skarżący jest osobą spełniającą ustawowe przesłanki przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej, jednocześnie odmawiając przyznania takiego świadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd błędnie przyjął, iż należności czynszowe nie są niezbędną potrzebą życiową. Wskazano też, iż wprawdzie istotnie z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany, jednak nie oznacza to dowolności w działaniu, z którą do czynienia mamy w przedmiotowej sprawie. Skarżący spełniał ustawowe przesłanki uprawniające go do przyznania zasiłku, jednak świadczenia takiego mu nie przyznano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi klauzulę generalną i jest jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dokonanie opłat za mieszkanie. Organy, odmawiając przyznania świadczenia, podkreśliły że lokal mieszkalny, w którym strona przebywa, zajęty jest przez nią bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, bowiem orzeczona została wobec niej eksmisja. Oznacza to, że skarżący nie ma obowiązku opłacania czynszu, a co za tym idzie nie można przyjąć, aby taka okoliczność była niezbędną potrzebą życiową strony. Uznać zatem trzeba, iż organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uwzględniły sytuację bytową skarżącego i odmówiły przyznania świadczenia z pomocy społecznej wobec braku przesłanek ku temu, aby świadczenie takie przyznać. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było – w ocenie Sądu odwoławczego – w pełni zasadne. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Oznacza to, że za całkowicie niezasadne uznać trzeba stanowisko, wyrażone przez autora skargi kasacyjnej, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba skarżącego winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Chybionym jest również zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje w jakich okolicznościach stronie może, ale nie musi, przyznany być zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Podkreślić trzeba, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. W przedmiotowej sprawie organy dokonały pełnej oceny zarówno sytuacji życiowej strony jak i pozostałych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki przyznania świadczenia, zaś dokonana przez nie negatywna ocena w żadnym przypadku nie mogła zostać uznana za dokonaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu w ramach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu rozstrzygnięta zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jako właściwy dla rozpoznania wniosku złożonego w tym zakresie, co wynika z art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 ustawy P.p.s.a.. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży temu Sądowi oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.