I OSK 194/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 448/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] istopada 2013 r. T. G. wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej w wysokości 50 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent W. odmówił przyznania ww. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 757,23 zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.s."), które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Organ wskazał, iż Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S. w W., jednak wnioskodawczyni korzysta z miejsca do spania w Hostelu [...] i nie ponosi kosztów jego utrzymania. Po przeanalizowaniu sytuacji strony, organ uznał, że przedmiotowa pomoc nie jest niezbędna potrzebą bytową, czy szczególnym przypadkiem, który uzasadniałby przyznanie pomocy w formie świadczenia przewidzianego w art. 41 pkt 1 u.s.p. Strona dysponuje własnym dochodem umożliwiającym zaspokojenie większości podstawowych potrzeb życiowych w tym zakupu biletów komunikacji miejskiej. Pomoc społeczna nie służy natomiast utrzymaniu osób i rodzin, ale ma na celu ich usamodzielnienie i ukierunkowanie na zaspokajanie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Wydając decyzję odmowną organ miał również na uwadze sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. I tak w październiku 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1372 świadczenia 629 osobom na łączną kwotę 286.367,40 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 208,72 zł. Z kolei T. G. w miesiącu listopadzie 2013 r. przyznano pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup: środków czystości - 150 zł, leków – 76,27 zł, ciepłej bielizny – 50 zł, butów – 100 zł i okularów – 132 zł. Po rozpatrzeniu odwołania T. G. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podał, że przyznawanie świadczeń specjalnych, takich jak w niniejszej sprawie, ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów określonych w przepisie art. 8 u.p.s. Sytuacja materialna osób ubiegających się o te świadczenia jest zatem o tyle dobra, że z reguły powinny samodzielnie przezwyciężać powstałe trudności, jednakże wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski. Zdaniem Kolegium, taka szczególna sytuacja nie występuje jednak w omawianym przypadku zaś organy pomocy muszą mieć na względzie także potrzeby innych osób korzystających z ich pomocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. wskazując, że organy orzekające w niniejszej sprawie przekroczyły zasady współżycia społecznego i sprawiedliwości, jak również dopuściły się dyskryminacji. Skarżąca podniosła, że wnioskowana pomoc jest dla niej niezbędną potrzebą bytową, gdyż jest przewlekle chora i musi dojeżdżać do lekarzy specjalistów. Ponadto, jako osoba bezdomna od września 2012 r., jest zmuszona do codziennego korzystania ze środków transportu miejskiego w celu spożycia posiłków, zakupów i korzystania z szeregu usług, poszukiwania żywności w przystępnych cenach, czy dojechania do miejsca noclegowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. i podniósł, że celem pomocy społecznej jest wsparcie w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie pełne zaspokajanie potrzeb podopiecznych. Przyznawanie w ramach uznania administracyjnego świadczeń wskazanych w art. 39 u.p.s. czy też w art. 41 pkt 1 u.p.s. polega zaś na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać to świadczenie. Sąd Wojewódzki uznał, iż z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu, organy zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz, że dokonana przez nie ocena pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek również była prawidłowa. Sąd zauważył, że sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącej. Sąd zaznaczył, że sytuacja bytowa T. G. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i bezdomność (która trwa już od września 2012 r.), wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. W ocenie Sądu, konieczność ponoszenia wydatków na zakup biletów komunikacji miejskiej przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostawała również, podnoszona przez organy, okoliczność, że T. G. objęta jest regularną opieką organów pomocy społecznej. Tylko w miesiącu listopadzie 2013 r. otrzymała pomoc w wysokości 553,27 zł (specjalne zasiłki celowe na zakup: środków czystości - 150 zł, leków – 76,27 zł, ciepłej bielizny – 50 zł, butów – 100 zł, okularów – 132 zł, koców lub śpiworów – 45 zł). Zatem łącznie z rentą w wysokości 757,23 zł dysponowała kwotą 1310,50 zł. Natomiast organ pomocy społecznej wykazał, że w miesiącu październiku 2013 r. przyznał 1372 świadczenia 629 osobom na łączną kwotę 286.367,40 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin, znajdujących się w znacznie gorszej sytuacji od skarżącej, wyniosła 208,72 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej w wysokości 50 zł; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. . Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca kasacyjnie zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, przyznając jej dotychczas pomoc finansową w tej formie uznawały ją za adresatkę normy zawartej w art. 41 u.p.s. Brak było zatem podstaw, aby w przypadku pozostawania przez nią w takim samym położeniu, uznać, iż nie kwalifikuje się do otrzymania takiej pomocy. T. G. nie zgodziła się również z twierdzeniem o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Ponadto, zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym, skarżąca zarzucała Sądowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do poglądu, iż T. G. nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Nadto, autor skargi kasacyjnej kwestionował stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. W jego ocenie, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że ww. zarzuty procesowe były nietrafne. W kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzjach organy nie kwestionowały sposobu współpracy T. G. z pracownikami socjalnymi. Okoliczności tej nie podważył też Sąd Wojewódzki. Nie miała ona zatem wpływu treść wydanego przez niego orzeczenia. Nieuzasadnione było również kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji dotyczącego, podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że nie wykazano w sprawie związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup biletów komunikacji miejskiej a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni, a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pojecie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy samodzielnie podjęła ona skuteczne działania zmierzające do zmiany takiego stanu rzeczy, a dotychczasowy stan rzeczy miał charakter permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. Okoliczność natomiast, że w okresie wcześniejszym skarżąca otrzymywała tego rodzaju świadczenia, pozostając w sytuacji zbliżonej do obecnej, pozostawała bez wpływu na powyższą ocenę. Każdy wniosek wszczyna bowiem odrębne postępowanie administracyjne, które kończy odrębna decyzja. Zostaje ona wydana w określonych okolicznościach danej sprawy. Okoliczności te zaś obejmują aktualną sytuację strony oraz Ośrodka Pomocy Społecznej. Stąd brak jest podstaw by w oparciu o fakty, które miały miejsce w okresie wcześniejszym, przesądzać o tym, co dzieje się aktualnie. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.