I OSK 1971/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: asystent Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 114/17 w sprawie ze skargi M.D. na bezczynność Dyrektora [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 114/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego - w pkt 1 zobowiązano Dyrektora [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.D. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, a w pkt 2 stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. M.D. – dalej "skarżąca", pełniła służbę w urzędzie celnym jako funkcjonariusz celny, a od dnia 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem [...] pełniącym służbę w [...]. W maju 2017r. otrzymała propozycję pracy, którą przyjęła, kwestionując jednak jej zasadność. Stwierdziła, że Dyrektor [...] (dalej "Dyrektor [...]") miał prawny obowiązek przedstawienia jej propozycji dalszej służby, gdyż była uprawniona do utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Uznając, że organ pozostaje w bezczynności, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, poprzedzając ją zażaleniem skierowanym do Szefa [...]. Zdaniem skarżącej, z użytych w art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej pwKAS) zwrotów "odpowiednio" oraz "albo" wynika rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy, co w sposób jednoznaczny przesądza o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Jedynie art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "uKAS") upoważnia do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, więc art. 170 ust. 1 pwuKAS dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki określone w ww. art. 144 ust. 1. Skarżąca poruszyła nadto kwestię niekonstytucyjności przepisów pwuKAS, wskazując na naruszenie zasady równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 7 pwuKAS, kierownikom jednostek organizacyjnych przyznano autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Brak jest normy prawnej, która poddawałyby kontroli sądów administracyjnych sprawy uregulowane w pwuKAS w zakresie propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia w strukturach KAS. Podstawą taką nie może być art. 276 uKAS, gdyż przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby przepisy pwuKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 uKAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącej. Stosownie do treści art. 165 ust. 3 pwuKAS w zw. z art. 37 uKAS, z dniem [...] marca 2017 r. Dyrektor [...] stał się pracodawcą funkcjonariuszy zatrudnionych dotychczas w Izbie Celnej w Gdyni (tak jak od 2015 r. był już pracodawcą pracowników wykonujących swoje obowiązki w urzędach skarbowych województwa pomorskiego). Konsekwencją tego faktu jest treść art. 170 ust. 1 pwuKAS, gdyż w okresie po [...] marca 2017 r. zarówno odnośnie funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie celno-skarbowym (art. 36 ust. 1 pkt 5 uKAS) jak i pracowników urzędów skarbowych (art. 36 ust. 1 pkt 4 uKAS) pracodawcami nie są odpowiednio naczelnicy urzędu celno-skarbowego czy urzędu skarbowego, ale Dyrektor [...]. Tym samym, w art. 170 ust. 1 pwuKAS pominięto te jednostki organizacyjne KAS, jako jednostki zatrudniające pracowników czy funkcjonariuszy KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), uznał się za właściwy do rozpoznania skargi i przyjął, że Dyrektor [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Oceniając złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia Sąd wskazał, że nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wybrano opcję propozycji zatrudnienia a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Nie pouczono także skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Takie działanie organu uznał Sąd za sprzeczne z gwarantowanym skarżącej konstytucyjnie prawem do sądu. Sąd zwrócił nadto uwagę na art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zatem konieczna jest przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. W opinii Sądu brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Sąd wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 pwuKAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, a więc podlegać może kontroli sądowoadministracyjnej. Zwrócił nadto uwagę, że ustanie stosunku służbowego następuje poprzez zwolnienie ze służby albo wygaśnięcie stosunku służbowego. Stwierdził, że użyte w art. 171 ust. 1 pwuKAS przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy, nie definiowane w aktach prawnych, składa się z dwóch odrębnych zdarzeń prawnych - wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązania stosunku pracy. Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 i WSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17 (publ. CBOSA) Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno - skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Jako podstawę prawną do wydania decyzji uznał art. 169 ust. 4 pwuKAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 pwuKAS w zw. z art. 276 ust. 2 KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby) w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS- interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 pwuKAS jest zdaniem Sądu uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Reasumując, Sąd przyjął, że złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało Dyrektora [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru danego ustawowego rozwiązania wobec konkretnego funkcjonariusza gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno - skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez Dyrektora [...], zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 uKAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając jej; d. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje tego organu do wydania takiego rozstrzygnięcia; e. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; f. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 170 ust. 1 i ust 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS, w związku z art. 276 ust. 2 uKAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie toczyło się w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne, nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywały organ do przeprowadzenia takiego postępowania i zakończenia go decyzją administracyjną. Zauważono, że po reformie administracji podatkowej, skarbowej i służby celnej na podstawie przepisów uKAS i pwuKAS, zarówno przekształcenie jak i wygaśnięcie stosunku służbowego następowało z mocy prawa, przy czym przekształcenie następowało w przypadku otrzymania i przyjęcia propozycji służby lub pracy, a drugie następowało w przypadku nieotrzymania takiej propozycji lub nieprzyjęcia otrzymanej propozycji. Przesłanki, zasady i terminy przekształcania stosunków pracy umów i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów prawa a nie z decyzji administracyjnych. Z tych przyczyn brak drogi sądowo-administracyjnej dla dochodzenia przedstawionych przez skarżącą w roszczeń. Skarżący kasacyjnie organ zaprzeczył, by podstawą prawną do wydania decyzji mógł być art. 170 ust. 3 pwuKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dokonał analizy treści art. 170 ust. 1 i 3 pwuKAS i wskazał, że art. 170 ust. 1 pwKAS stanowi, kiedy następuje wygaśnięcie stosunków służbowych lub zatrudnienia. Pkt 1 w/w przepisu dotyczy osób, które w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pkt 2 ww. przepisu dotyczy tych osób, które złożyły oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W art. 170 ust. 3 pwuKAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, ustawodawca posłużył się zwrotem "wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby". Jest to zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych w ściśle określonych sytuacjach. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy i nie następuje wygaszenie dotychczasowego stosunku służbowego. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie wynika zatem ani z literalnego ich brzmienia, ani z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej, lecz jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie zauważył, że ustawodawca nie odsyła w art. 170 ust. 3 pwuKAS do stosowania lub stosowania odpowiednio przepisów o zwolnieniu ze służby lecz wprost wskazuje na skutek jaki następuje. Zatem brak jest podstaw do wydania decyzji wskazywanej w zaskarżonym wyroku. W ocenie Dyrektora [...] błędne jest także stanowisko Sądu I instancji odnośnie możliwości potraktowania art. 276 ust. 2 uKAS jako podstawy prawnej, z której miałaby wynikać właściwość sądów administracyjnych w zakresie propozycji zatrudnienia w strukturach KAS. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji albo gdyby pwuKAS do tego przepisu odwoływały, albo gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem w sytuacji skarżącej doszło do przekształcenia stosunku służbowego z mocy prawa i wskutek spełnienia się przesłanek ustawowych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku reformy tworzącej Krajową Administrację Skarbową organ nie prowadził indywidualnych spraw administracyjnych ani analogicznie indywidualnych spraw pracowniczych. W przedmiotowej sprawie nie ma jednostronnych rozstrzygnięć o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, lecz są przepisy ustawy reformującej funkcjonowanie określonych służb i jednostek, w tym zawierające przepisy szczególne dotyczące przekształcenia stosunków pracy i stosunków służbowych pracowników i funkcjonariuszy reformowanych urzędów, w przypadku których zaistniały ustawowe przesłanki przekształcenia tych stosunków. W przypadku zaistnienia skutków prawnych wprost na podstawie ustawy, żaden organ nie jest uprawniony, a tym bardziej zobowiązany, do wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć administracyjnych. W konsekwencji, w opinii skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż niedostrzeżenie podstaw do odrzucenia skargi spowodowało jej rozpoznanie i wydanie zaskarżonego wyroku. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, skarżący kasacyjnie wskazał, że do naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. może także dojść w sytuacji, gdy Sąd orzeka na podstawie nieistniejących okoliczności sprawy. Zauważono, że w stosunku do skarżącej nie prowadzono postępowania mającego na celu wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby (skarżąca wniosku o wydanie takiej decyzji nie złożyła), nie wypowiedziano umowy o pracę ani nie rozwiązano stosunku służbowego. Nie miało też miejsca jakiekolwiek inne indywidualne rozwiązanie stosunku pracy lub służby. Przywołane przez Sąd I instancji wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do regulacji prawnych, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji Sądu w przedmiotowej sprawie. Organ skarżący kasacyjnie uznał natomiast za adekwatny dla wykładni przepisów regulujących powstanie Krajowej Administracji Skarbowej wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 z 1998r., poz. 872 ), które również wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza wyroku o sygn. K 1/99 wydanego dnia 13 marca 2000 r. potwierdza prawidłowość działania Dyrektora [...]. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku, uzasadniając konstytucyjność zastosowanych rozwiązań prawnych, stwierdził, iż "Biorąc jednak pod uwagę dokonywane ważne przeobrażenia ustrojowe, a zwłaszcza przyjętą w art. 58 ust. 1 ww. ustawy zasadę wygaśnięcia z mocy ustawy stosunków pracy osób wymienionych w jej art. 52-54 i 56, uznać należy, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, których wspólną łączącą ich cechą relewantną jest właśnie to, że ich stosunki pracy wygasają z mocy prawa, usprawiedliwione jest odstąpienie od niektórych środków prawnych związanych z ochroną stosunków pracy. Przemawiają za tym przynajmniej dwie okoliczności. Po pierwsze - wygaśnięcie stosunków pracy z mocy samego prawa rodzi pewien automatyzm, gdzie przy konsekwentnym stosowaniu tejże zasady, faktycznie nie ma miejsca na wartościowanie sytuacji prawnych a także na jakąkolwiek formę oświadczenia woli, zarówno ze strony pracodawcy jak i związków zawodowych, ponieważ nie ma miejsca na taką indywidualizację okoliczności prawnych i faktycznych, w której możliwa byłaby aktywność któregokolwiek z tych podmiotów, mająca wpływ na treść stosunku prawnego. Po drugie - jeżeli uznać, że z punktu widzenia zasady równości wszystkich pracowników, o których mowa w art. 52-54 i 56, podlegających takiemu trybowi rozwiązania stosunku pracy, przyjęta zasada jest uprawniona, to każde odstępstwo od takiego automatycznego wygaśnięcia stosunku pracy prowadzić mogłoby do naruszenia zasady równości". Cytując w dalszym ciągu uzasadnienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący kasacyjnie wskazał, że "w przypadku art. 58 ust. 1 zarzut niezgodności z ww. przepisem konstytucji jest bezprzedmiotowy, ponieważ natura kształtowanych w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z mocy prawa stosunków prawnych jest tego rodzaju, że w rzeczywistości możliwość kwestionowania indywidualnych rozstrzygnięć nie istnieje, ponieważ takich rozstrzygnięć nie ma". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko przypadki, o których mowa w art. 183 § 2 oraz art. 189 P.p.s.a. Analiza zarzutów procesowych zawartych w pkt 1.a. i 1.e. skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zmierzają one generalnie do zakwestionowania właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skargi złożonej przez byłego funkcjonariusza Urzędu Celnego na propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie [...]. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej (dotychczas "uKAS") w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 pwuKAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 pwuKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 pwuKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w uKAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia [...] maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 pwuKAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej czynności podejmowanych przez organy KAS na podstawie art. 165 ust. 7 pwuKAS w związku z koniecznością dostosowania do potrzeb nowej instytucji dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Niewątpliwie rozbieżności te zostały usunięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r. W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cyt. uchwale, że pwuKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwuKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwuKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwuKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS, a z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek po pierwsze - złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po drugie – przyjęcia tej propozycji przez jej adresata. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwuKAS pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w przytoczonej uchwale, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby skutek w postaci zawarcia stosunku pracy nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Kwestią poza sporem w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie był fakt skorzystania przez organ, na podstawie art. 165 ust. 7 pwuKAS, z jednej z możliwych opcji dotyczących zmiany dotychczasowego stosunku łączącego go z funkcjonariuszem czy pracownikiem. Skarżącej przedstawiono bowiem ofertę w postaci propozycji pracy. Oferta ta została przez nią de facto przyjęta. Doszło zatem do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Rozważając kwestię dopuszczalność skargi złożonej na propozycje zatrudnienia, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przyjmując, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi swego rodzaju ofertę mieszczącą się w granicach władztwa służbowego stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 pwuKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 pwuKAS). Zasadnie także wykluczył możliwość przypisania przedstawionej skarżącej propozycji charakteru decyzji administracyjnej. Także trafnie ocenił, na podstawie treści regulacji zawartych w przepisach pwuKAS, że organ nie miał obowiązku składania funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji dalszej służby. Mógł bowiem złożyć zarówno pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia. W konsekwencji powyższego, prawidłowo interpretując art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., Sąd I instancji powinien przyjąć, iż zachowanie organu niemieszczące się w granicach wyznaczonych tym przepisem (pkt 1-4 art. 3 § 2 P.p.s.a.) nie może być objęte kontrolą sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak określonego aktu lub czynność ze strony organu administracji, jednak wyłącznie wtedy, gdy organ miałby obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przyjmując zatem, że skarżąca nie jest uprawniona domagać się propozycji dalszej służby, a złożona jej propozycja zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością mieszcząca się w katalogu działań organu wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a., błędne byłoby stanowisko Sądu I instancji uznające swoją właściwość do rozpoznania skargi. Zauważyć jednak trzeba, że Sąd I instancji dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność Dyrektora [...] polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku, związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło kontrolę kwestii dotyczącej dokonania przez Sąd I instancji modyfikacji przedmiotu sprawy. Próba zakwestionowania takiego działania Sądu za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a nie mogła być uznana za skuteczną. Natomiast, wobec postawienia zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 i 6 uKAS, kontroli Sądu Odwoławczego poddane mogło zostać stanowisko Sądu I instancji co do właściwości sądów administracyjnych w sprawie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia przez skarżąca propozycji zatrudnienia. Sąd I instancji, powołując się na stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gdańsku, uznał swoją kognicję przyjmując, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wywołuje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powoływane w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko orzecznictwa zajęte zostało w stanie faktycznym sprawy odbiegającym od sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej. Cytowany przez Sąd I instancji wyrok WSA w Gdańsku wydany został w sytuacji wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono ani propozycji zatrudnienia ani pełnienia służby. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej wynikał zatem z regulacji zawartej w art. 276 ust. 2-3 uKAS, w których wskazano, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Nie oznacza to jednak, że art. 276 uKAS mógłby mieć zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia. Sytuacja ta nie jest bowiem traktowana przez ustawodawcę, jako tożsama ze zwolnieniem ze służby, o czym wyraźnie stanowi zamknięty katalog zdarzeń traktowanych przez ustawodawcę jako wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pwuKAS). W katalogu tym nie zamieszczono zdarzenia polegającego na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy. Z transparentnie wyrażonej przez ustawodawcę woli wynika jednoznacznie, że tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Nie bez znaczenia dla sprawy ma przy tym treść art. 277 uKAS wskazujący sąd powszechny, jako właściwy dla sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS. Regulacją ta czyni bowiem zadość nałożonemu na legislatora obowiązkowi zapewnienia na poziomie ustawy dostępu do sądu, bez konieczności domniemywania drogi administracyjnej dla przypadków niewskazanych wyraźnie w ustawie. W konsekwencji, dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 276 ust 2 uKAS w zw. z art. 170 ust. 3 pwuKAS nie jest zasadna. Przeciwny niż wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd wyraźnie przedstawiony został w cytowanej powyżej uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. Przytoczony natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany na gruncie ustawy o Służbie Celnej dotyczył sprawy przekształceń w ramach stosunku służbowego, bez wątpienia wymagających kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Natomiast przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy nie jest wewnętrznie modyfikowany lecz ulega zmianie w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 pwuKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwuKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (jak to nastąpiło w niniejszej sprawie), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy procedury administracyjnej. W takiej sytuacji stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, a funkcjonariusz traci tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 2768/18, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął właściwość sądów administracyjnych w sprawie bezczynności polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez skarżącą. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność przy tego rodzaju propozycji, jaka została przedstawiona skarżącej jest zatem niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak też przykładowo uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia - 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 960/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt 668/18, 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 771/18 publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia uwzględniając charakter sprawy.