I OSK 198/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M., E.K., M.J., D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 441/19 w sprawie ze skargi M.M., E.K., M.J., D.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 stycznia 2019 r. nr DO3.6611.40.2018.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia umorzyć postępowanie kasacyjne Wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 441/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M., E.K., M.J., D.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 stycznia 2019 r. nr DO3.6611.40.2018.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 2 stycznia 2019 r. nr DO3.6611.40.2018.AB (dalej decyzja z 2 stycznia 2019 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy własną decyzję z 15 marca 2018 r. nr DO3.6611.100.2017.JS (dalej decyzja z 15 marca 2018 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 17 czerwca 1960 r. nr MT-547/60 (dalej decyzja z 17 czerwca 1960 r.). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja z 17 czerwca 1960 r., utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 3 lutego 1959 r. nr ET-6/G/8/59 (dalej orzeczenie Prezydium) odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], została skierowana do osoby zmarłej i tym samym obciążona jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie ww. przepisu. Minister wyjaśnił, że decyzja z 17 czerwca 1960 r. nie wywołała nieodw[rac]alnych skutków prawnych, wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M.M., E.K., M.J., D.L. (dalej skarżący), reprezentowani przez r. pr. M.C., zarzucając decyzji z 2 stycznia 2019 r. naruszenie: 1. art. 6 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o pozaustawowe przesłanki; 2. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50 poz. 279, dalej dekret), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma charakter dyspozycyjny; 3. art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego z pominięciem części dowodów; 5. art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wskazania przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez skarżących; 6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy orzeczenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2018 r. Skarżący wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2018 r., ewentualnie o jej uchylenie w ww. zakresie; stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji wydanej w I instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 2-8v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie (k. 17-17v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 441/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 15 marca 2018 r. Minister stwierdził nieważność decyzji z 17 czerwca 1960 r. z uwagi na to, że w dacie jej wydania nie żył współwłaściciel nieruchomości decyzją tą objętej i jednocześnie jej adresat – E.A.K. (nazwisko zapisywane także jako K.’). Organ ustalił, że ww. zmarł [...] kwietnia 1959 r., a zatem po wydaniu orzeczenia Prezydium, ale przed rozpatrzeniem złożonego przez niego odwołania. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji z 17 czerwca 1960 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister zauważył, że wskazana wada występuje jedynie w orzeczeniu II instancji, zachodziła zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tylko tej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wg którego skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako takie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jednocześnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 158 w zw. z art. 156 § 2 kpa. Powyższych ustaleń skarżący nie zakwestionowali. Podnoszone przez nich zarzuty zmierzają do wykazania, że decyzja Prezydium także obciążona jest wadą kwalifikowaną, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa ogólną zasadą postępowania administracyjnego postępowanie to jest dwuinstancyjne chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Obecnie, wobec wyeliminowania decyzji z 17 czerwca 1960 r. z obrotu prawnego, aktualnym i nierozpoznanym pozostaje odwołanie E.A.K. od orzeczenia Prezydium. Wszystkie procesowe i merytoryczne zarzuty odnośnie do legalności i prawidłowości orzeczenia Prezydium skarżący będą mogli składać w owym postępowaniu odwoławczym. Minister w kontrolowanej sprawie stwierdził nieważność orzeczenia ministerstwa z przyczyn formalnych (z powodu skierowania decyzji do osoby zmarłej). Skoro orzeczenie Prezydium nie jest ostateczne i do rozpoznania przez organ II instancji pozostaje odwołanie zainicjowane przez zmarłą stronę, to postępowanie odwoławcze winno się toczyć z udziałem następców prawnych zmarłego, zaś zarzuty podnoszone w skardze przez skarżących na tym etapie sprawy są przedwczesne. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a przy tym postępowanie odwoławcze ma szerszy zasięg niż sformalizowane i ściśle wykładane (gdy chodzi o możliwość formułowania zarzutów pod adresem decyzji I instancji) niż postępowania nadzwyczajne, takie jak np. prowadzone w trybie art. 156 kpa postępowanie nieważnościowe. W pierwszej kolejności winno być rozpoznane odwołanie od orzeczenia prezydium, bo aktualnie nie jest ono ostateczne. A skoro tak, to bezprzedmiotowe na tym etapie sprawy pozostaje wypowiadanie się przez Sąd I instancji w aspekcie zasadności i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego (art. 7 dekretu). Stanowiłoby to bowiem o rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd zanim ta została rozpoznana przez organ II instancji. Istotnie, Minister stwierdził nieważność decyzji z 17 czerwca 1960 r. z powodu skierowania jej do osoby zmarłej ale jednocześnie dokonał szerokiej analizy zawartej w jej treści. Rację mają zatem skarżący formułując część zarzutów pod adresem Ministra. Zaskarżona decyzja zawiera także merytoryczną ocenę orzeczenia 17 czerwca 1960 r., tymczasem u postaw tego rozstrzygnięcia nie leżały przesłanki merytoryczne, tych bowiem w okolicznościach sprawy organ nie powinien [był] badać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wiąże jednak organu, który będzie rozpoznawał odwołanie od orzeczenia prezydium (k. 43, 55-58 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli M.M., M.J., D.L., E.K., reprezentowani przez r. pr. M.C., zaskarżając wyrok I SA/Wa 441/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 134 § 1 ppsa przez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie - nieuwzględnienie wszelkich istotnych aspektów i uchybień w sprawie, w szczególności brak rozpoznania i analizy zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących - zarzutów naruszenia: a. art. 6 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o pozaustawowe przesłanki; b. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma charakter dyspozycyjny; c. art. 8 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu polegającego na odejściu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; d. art. 7, 77 §1 i art. 80 kpa przez niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału - opinii geodety uprawnionego A.G. z 26 lutego 2018 r. (dalej Opinia Geodety) i pominięcie w tej ocenie pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 lipca 1959 r. do Dyrekcji BOR; e. art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 2 stycznia 2019 r. bez wskazania przyczyn, z powodu których Minister odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym w piśmie pełnomocnika skarżących z 13 czerwca 2018 r.; f. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2018 r. nr DO3.6611.100.2017.JS; 2. art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w skardze inicjującej postępowanie sądowe, wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Mimo że zarzuty te niewątpliwie miały fundamentalne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 2 stycznia 2019 r. nr DO3.6611.40.2018.AB i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2018 r. nr DO3.6611.100.2017.JS; 3. art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na fundamentalny charakter zarzutów wobec decyzji z 2 stycznia 2019 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 15 marca 2018 r., Sąd winien uwzględnić skar[g]ę i stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa, a w przypadku niepodzielenia tego wniosku uchylić decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; [zasądzenie] zwrotu poniesionych przez skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k 62-72, 78 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie dnia 28 czerwca 2023 r. reprezentujący skarżących kasacyjnie r. pr. M.C. cofnął skargę kasacyjną (k. 102 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że zgodnie z art. 60 ppsa skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednak sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych (art. 193 ppsa). Skarżący kasacyjnie może rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu (wyrok NSA z 23.8.2016 r. II FSK 2216/16, cbosa). Cofnięcie skargi kasacyjnej jest dla NSA wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania. Z uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej sąd ten nie jest władny badać zasadności cofnięcia (postanowienie NSA z 23.3.2007 r. II FSK 400/06). Wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada dyspozycyjności sprawia, że każde cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne i to bez zgody strony przeciwnej (wyrok z 6.2.2016 r. II FSK 3777/13, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 919, nb 10). Wykładnię tę wzmacnia wejście w życie art. 178a ppsa. Wojewódzki sąd administracyjny, orzekając na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego - co oczywiste - nie jest władny badać, czy w sprawie doszło do nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 ab initio ppsa związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że ustawodawca zarówno jej wniesienie, jak i zakres rozpoznania, uzależnił od woli wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 ppsa, umorzył postępowanie kasacyjne.