I OSK 1984/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 24/19 w sprawie ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. (Skarżąca) na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] (Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2018 roku o przyznanie świadczenia wychowawczego, zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2018 roku o przyznanie świadczenia wychowawczego poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie sąd wskazał, że Skarżąca pismem z [...] stycznia 2019 roku wniosła skargę na bezczynność [...] Urzędu Wojewódzkiego w postępowaniu, jakie toczy się z jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwójkę małoletnich dzieci. Skarga została poprzedzona ponagleniem datowanym na dzień [...] grudnia 2018 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że Skarżąca niewłaściwie określiła stronę przeciwną, zamiast Wojewody wskazała bowiem [...] Urząd Wojewódzki. W sytuacji niepodzielenia tej argumentacji wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nie rozpatrzenie wniosku Skarżącej miało związek z przejęciem przez Wojewodę zadań koordynacji systemów w obszarze świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Wyjaśnił, że przejął około sześćdziesiąt dziewięć tysięcy spraw niezałatwionych przez Marszałka Województwa – Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...]. Jednocześnie wpłynęło w 2018 roku około trzydzieści osiem tysięcy pięćset nowych spraw. Wojewoda zaznaczył, że w 2018 roku załatwiono około trzydziestu tysięcy pięćset spraw przejętych od ROPS w [...] i około piętnaście tysięcy bieżących spraw. Dla porównania w całym 2017 roku załatwiono jedynie szesnaście tysięcy pięćset spraw. Dzięki zatrudnieniu i wszechstronnym przeszkoleniu nowych pracowników oraz wprowadzeniu efektywniejszych procedur udało się zwiększyć ilość spraw załatwianych średnio w tygodniu z czterystu pięćdziesięciu dziewięciu do tysiąca dwustu dziewięćdziesięciu w drugim półroczu. Jeśli to możliwe łączone są sprawy dotyczące jednej rodziny w ramach grup priorytetowych i zbieżnych okresów badania sytuacji dochodowej przy ustalaniu świadczeń. Organ podniósł, że problemy w zakresie terminowości rozpatrywania tego rodzaju spraw, w tym wniosku Skarżącej, nie są konsekwencją nieskutecznych działań organizacyjno-technicznych, lecz konsekwencją poważnego wzrostu liczby wpływających wniosków. Uwzględniając skargę Sąd wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca spełniła wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a. obowiązek poprzedzenie ponagleniem skierowanym do organu właściwego, co potwierdza jej pismo z [...] grudnia 2018 roku przekazane za pismem z [...] grudnia 2018 roku Wojewodzie [...] (k. 8 akt sądowych oraz k. 14,18 i 43 akt administracyjnych). Fakt zaś określenia w treści skargi, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Skarżąca zarzuca "[...] Urzędowi Wojewódzkiemu" zamiast Wojewodzie, nie mógł być powodem odrzucenia skargi skoro intencją Skarżącej było spowodowanie zdyscyplinowania nie jakiegokolwiek organu, lecz właściwego do załatwienia sprawy z jej wniosku. Sąd podkreślił, że Skarżąca nie musi się znać na kwestiach związanych z ustrojem organów, a więc, że w tego rodzaju sprawach to Wojewoda piastuje funkcję organu, który swoje zadania wykonuje przy pomocy [...] Urzędu Wojewódzkiego. Dla Skarżącej jest to po prostu jeden i ten sam "Urząd". Sąd uznał następnie, że Wojewoda pozostaje w stanie bezczynności. Wyjaśnił, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Sąd wyjaśnił, że wniosek Skarżącej nie został rozpoznany w przewidzianym przez prawo terminie. Wniosek ten Skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...][...] sierpnia 2018 roku, a do Wojewody wpłynął on [...] sierpnia 2018 roku. Od tego momentu Wojewoda nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie oprócz pisma skierowanego do Skarżącej z [...] stycznia 2019 roku, informującego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy z wniosku skarżącej spowodowanych nadmierną ilością spraw. Poinformował w nim także o "przewidywalnym" terminie załatwienia sprawy skarżącej, który wynosi około dwanaście tygodni. Nie wyznaczył jednakże konkretnego terminu jej załatwienia. Oznacza to, że organ, który stał się właściwym do rozpoznania wniosku Skarżącej nie wydał w sprawie żadnego, stosownego aktu administracyjnego, nie podjął żadnej czynności procesowej, aż do momentu wyrokowania, co bezsprzecznie stanowi o jego bezczynności. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania sąd wyjaśnił, że przewlekłość postępowania, w odróżnieniu od bezczynności, należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję. Jest ona bowiem zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że pomimo nierozpoznania wniosku Skarżącej uznać należy również, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Skoro Wojewoda od [...] stycznia 2018 roku przejął kompetencje do rozpoznania tego rodzaju przedmiotowo wniosków, a dopiero [...] stycznia 2019 roku skierował do Skarżącej pismo informujące o stanie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem to świadczy to o tym, że organ w ogóle nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. nakazującego powiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Odnosząc się do argumentacji Wojewody dotyczącej powodów niezałatwienia sprawy Skarżącej z uwagi na nadmierną ilość spraw przejętych do załatwienia i związanymi z tym kwestiami trudnościami organizacyjnymi Sąd wyjaśnił, że dostrzega niewątpliwe trudności organizacyjne, niezależne od organu. Zwrócił jednak uwagę, że problemy organizacyjne, braki lub zmiany kadrowe organu czy też obciążenie pracą nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w terminach załatwiania spraw przewidzianych w k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że nie można znaleźć racjonalnego wytłumaczenia powodów takiego działania Wojewody, który akcentując, że w niniejszej sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo, iż będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nawet nie podjął w tym względzie żadnej czynności procesowej, by ustalić, czy zachodzi, czy też nie zachodzi koordynacja systemów. Argumentacja ta jest więc całkowicie niezasadna i nie znajduje żadnego oparcia w materiale akt sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że sytuacja, w której strona występująca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, które stanowi swoistą pomoc państwa w trudach i ciężarach poniesionych w wychowaniu dzieci, czeka ponad sześć miesięcy na rozpoznanie jej wniosku przez organ administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie bowiem zorganizowanie przebiegu przedmiotowego postępowania, gdy organ przy trudnościach natury organizacyjnej, kadrowej i finansowej nawet nie podejmuje żadnej czynności procesowej zwłaszcza w sytuacji prawdopodobieństwa, jak sam podnosi, koordynacji systemów wsparcia społecznego, by okoliczności z tym związane zweryfikować, nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, orzekając o tym w punkcie II sentencji wyroku. Sąd uznał również, że z uwagi na zaniechanie podjęcia właściwych w sprawie czynności i odpowiedniego ich zorganizowania pomimo ilości spraw, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych będzie adekwatne do zaistniałej sytuacji. Instytucja grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym i przyczyni się do rozpoznania wniosku skarżącej w niniejszej sprawie. Wojewoda wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Stosownie do art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy występowały szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie stanowiska, że nie zachodziła bezczynność organu i przewlekłość postępowania, 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie stanowiska, prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) art.151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe organ wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania sprawy, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewoda uznał za niezasadny zarzut niepodejmowania czynności polegających na badaniu kompletności wniosku gdyż w jego ocenie taki obowiązek spoczywa na organie przyjmującym wniosek, który ma obowiązek jego skompletowania tak, jakby sam był władny sprawę rozstrzygnąć. W kwestii podniesionego zarzutu niewysyłania pism informujących stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że Skarżąca otrzymała dwie informacje o przewidywanym terminie zakończenia sprawy przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 roku oraz przy piśmie z dnia [...] marca 2019 roku . To ostatnie pismo stanowiło o przedłużeniu załatwienia sprawy ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Wojewoda podkreślił, że stwierdzenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa jest wadliwe, gdyż pomija okoliczności występujące w sprawie, na wystąpienie których organ nie miał wpływu, które sprzeciwiają się takiej ocenie. Wniosek skarżącej złożony w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...][...] sierpnia 2018 r. do Wojewody wpłynął w dniu [...] sierpnia 2018 roku. Obiektywnie i realnie, uwzględniając kolejność napływu spraw, czynności w sprawie wniosku skarżącej zostały podjęte w najwcześniejszym możliwym terminie, licząc od dnia wpływu wniosku. Organ zakwestionował również przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych, podkreślając, że nie lekceważył jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W piśmie z [...] czerwca 2019 roku stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Skarżąca wskazała, że w pełni popiera stanowisko Sądu. Podkreśliła, że organ nadal nie wydał decyzji, co oznacza że czas oczekiwania na nią wynosi już 10 miesięcy. Podniosła, że pismem z [...] czerwca 2019 roku organ powiadomił ją o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – tym razem do [...] września 2019 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, organ kwestionuje ustalenia poczynione przez sąd zarówno co do bezczynności i przewlekłości postępowania jak i co do oceny zaistniałej w ocenie sądu bezczynności i przewlekłości. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że na dzień wydawania wyroku przez sąd pierwszej instancji organ nie wydał decyzji w sprawie złożonego przez Skarżącą wniosku jak również nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo, jak wynika ze skargi kasacyjnej, w dniu wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji organ wyznaczył Skarżącej kolejny termin załatwienia sprawy tym razem w czerwcu 2019 roku. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika natomiast, że również ten termin załatwienia sprawy nie został przez organ dotrzymany, organ poinformował bowiem, że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony, tym razem do [...] września 2019 roku. Podstawowym argumentem organu zarówno w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania kasacyjnego jest argument dotyczący liczby spraw przejętych do załatwienia oraz liczny wniosków, które wpłynęły do organu w 2018 roku. Argumenty te nie mogą jednak przesłonić podstawowej okoliczności faktycznej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, to jest faktu, że do dnia wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji organ nie rozpoznał wniosku Skarżącej i co więcej, wniosku tego nie rozpoznał również co najmniej do [...] czerwca 2019 roku, to jest do dnia wystosowania do Skarżącej informacji o planowanym terminie rozpoznania jej sprawy. Skoro organ sprawy nie rozpoznał, a był do tego właściwy to sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo przyjmujące, że organ dopuścił się bezczynności. Niesporne jest również, że organ dopiero po upływie czterech miesięcy od daty otrzymania wniosku i po otrzymaniu od Skarżącej ponaglenia wykonał pierwszą czynność w sprawie, jaką było wysłanie do niej zawiadomienia o planowanym terminie rozpoznania wniosku. Z akt sprawy nie wynika, by między datą wysłania do Skarżącej zawiadomienia z [...] stycznia 2019 roku a datą wydania wyroku organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie, pomimo że w toku postępowania sądowego powoływał się na konieczność podejmowania dodatkowych czynności w sprawach z zakresu koordynacji jak również na konieczność zbadania czy w przypadku Skarżącej nie zaszły zmiany stanu faktycznego dotyczącego kolejnego okresu zasiłkowego. Organ powoływał się na fakt wysłania do Skarżącej zawiadomienia z [...] stycznia a następnie [...] marca 2019 roku. Sam fakt wysłania zawiadomienia nie może być jednak traktowany jako okoliczność wyłączająca uznanie zaistnienia bezczynności. Przyjęcie wykładni art. 36 § 1 k.p.a. zgodnie z którą, w każdym przypadku powiadomienia strony o planowanym terminie załatwienia sprawy wyłączona jest możliwość stwierdzenia, że pozostaje on w bezczynności mogłaby prowadzić do niezasadnego przedłużania przez organy terminów załatwienia spraw. Zatem Sąd rozpoznając skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenia uprawniony jest do oceny, czy w okolicznościach sprawy fakt zrealizowania obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. uznać można za wyłączający stan bezczynności organu. W konsekwencji, argumenty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące wadliwego uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania są niezasadne. Organ sprawy nie załatwił a pomimo tego, że widział konieczność prowadzenia dodatkowych czynności, nie rozpoczął ich realizacji. Organ zmierzał do wykazania, że z uwagi na ilość spraw, którą przejął do rozpoznania oraz z uwagi na ilość wniosków, które wpłynęły już do niego w 2018 roku nie można uznać, by bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że w 2018 roku przejął 69.000 wniosków z których załatwił 35.000, a w okresie od 1 stycznia 2018 roku do 31 marca 2019 roku otrzymał do rozpoznania kolejne 43.000, z czego do 31 maca 2019 roku załatwił 65.000. Odnosząc się do tych okoliczności wskazać należ, że organ podaje sprzeczne dane co do ilości przejętych spraw (na stronie 3 skargi kasacyjnej mowa jest o przejęciu 69.000 niezałatwionych spraw, na stronie 5 o 61.000 takich spraw). Twierdzenia organu o zmianie organizacji pracy i o zwiększeniu efektywności rozpoznawania spraw stoją jednak w sprzeczności z niekwestionowanymi okolicznościami przedmiotowej sprawy, to jest z niepodjęciem żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego rozpoznania sprawy nie tylko do dnia wyroku ale i do dnia wniesienia skargi kasacyjnej. Skoro zatem pojęte zostały przez organ czynności mające na celu usprawnienie załatwienia spraw, w tym przeszło trzykrotnie zwiększono ilość załatwianych spraw, to fakt niepodjęcia żadnych czynności w sprawie Skarżącej (poza wysyłaniem do niej zawiadomień o planowanym terminie załatwienia sprawy) pozwala na uznanie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem zarzuty objęte punktami 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. W konsekwencji, za niezasadny uznać należało również zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i uznał, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, brak było podstaw do oddalenia skarg i zastosowania art. 151 p.p.s.a. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zasądził od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, jak to wskazano w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej i w jej uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji nałożył na organ grzywnę w wysokości 500 złotych. Zatem zarzuty mające na celu wykazanie wadliwości zasądzenia sumy pieniężnej nie mogły być rozpoznane. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.