I OSK 1987/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1477/16 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. I OSK 1987/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył K.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 oraz art. 151 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 219 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy organ ten wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, natomiast organ II instancji ustalił, że skarżący posiada interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia, a jedynie brak było możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści; 2/ art. 217 § 2 oraz art. 218 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że żądana przez skarżącego treść zaświadczenia odnosiła się do oceny faktów i oceny przedstawionej sytuacji z aktem wewnętrznym, obowiązującym pracodawcę, w sytuacji gdy żądanie skarżącego sprowadzało się do potwierdzenia określonego stanu rzeczy i wystarczające było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego oraz na podstawie przepisów prawa, które winny być pracodawcy znane z urzędu, albowiem zobowiązany był do ich stosowania; 3/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, choć ten organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie przeprowadził dowodu z akt osobowych skarżącego, będących w posiadaniu pracodawcy. 4/ art. 8 i art. 107 § § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie jego kontroli, a jednocześnie wskazuje na dowolność w jego wydaniu przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie K.K. wystąpił do Wojewody S. o wydanie, w trybie art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenia o treści: 1. K.K., tożsamy z K.K., będąc zatrudniony w S. Urzędzie Wojewódzkim w K. w oparciu o umowę o pracę na stanowisku inspektora, a następnie od dnia [...] stycznia 2012 r. na stanowisku inspektora wojewódzkiego został w dniu [...] marca 2011 r. zapoznany z opisem stanowiska pracy o nazwie "p.o. kierownika Oddziału", symbol opisu stanowiska pracy: [...], który to opis został sporządzony w dacie [...] sierpnia 2010 r. i został zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez Pana L.F. - ówczesnego Dyrektora Generalnego S. Urzędu Wojewódzkiego w K., to jest z opisem stanowiska pracy, na którym nie był zatrudniony, pomimo obowiązywania w tamtym czasie przepisu ust. 11 par. 6 Zarządzenia Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej, który stanowił: "Reprezentujący pracodawcę odpowiada za zapoznanie pracownika zatrudnionego na danym stanowisku pracy z zatwierdzonym opisem tego stanowiska"; 2. K.K., tożsamy z K.K., będąc zatrudniony w S. Urzędzie Wojewódzkim w K. w oparciu o umowę o pracę na stanowisku inspektora wojewódzkiego został w dniu [...] lutego 2012 r. zapoznany z opisem stanowiska pracy o nazwie "kierownik Oddziału", symbol opisu stanowiska pracy: [...], który to opis został sporządzony w dacie [...] stycznia 2012 r. i został zatwierdzony w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Pana L.F. - ówczesnego Dyrektora Generalnego S. Urzędu Wojewódzkiego w K., to jest z opisem stanowiska pracy, na którym nie był zatrudniony, pomimo obowiązywania w tamtym czasie przepisu ust. 11 par. 6 Zarządzenia Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej, który stanowił: "Reprezentujący pracodawcę odpowiada za zapoznanie pracownika zatrudnionego na danym stanowisku pracy z zatwierdzonym opisem tego stanowiska"; 3. Powierzone K.K., tożsamemu z K.K., pełnienie obowiązków kierownika Oddziału ds. Mienia Zabużańskiego było dodatkowym zadaniem w stosunku do zadań wynikających z opisu stanowiska inspektora i inspektora wojewódzkiego, na którym to stanowisku był on zatrudniony i w związku z tym faktem Dyrektor Generalny S. Urzędu Wojewódzkiego w K. przyznał mu w piśmie [...] z daty [...] grudnia 2010 r. dodatek zadaniowy w trybie art. 88 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, który to dodatek obowiązywał od dnia [...] stycznia 2011 r., tj. od daty rozpoczęcia wykonywania dodatkowych zadań powierzonych mu przez pracodawcę. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenia stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 16/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Tymczasem już w samym uzasadnieniu wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący wprost wskazywał, że zaświadczenie to będzie stanowiło dowód w postępowaniach sądowych, zarówno obecnie toczących się, jak i przyszłych, których wytoczenie rozważa, np. wobec S. Urzędu Wojewódzkiego w K. Bez wątpienia fragmenty żądanego zaświadczenia zawierały elementy sporne, dotyczące choćby zapoznania go z opisem stanowisk pracy, na których nie był zatrudniony, czy też potwierdzenie, że powierzono mu pełnienie obowiązków kierownika Oddziału ds. Mienia Zaburzańskiego i że było to dodatkowe zadanie w stosunku do zadań wynikających z opisu stanowiska inspektora i inspektora wojewódzkiego, na których był zatrudniony. Zatem treść obszernego zaświadczenia, którą szczegółowo określił sam wnioskodawca, nie stanowiła w całości poświadczenia faktów, a odnosiła się również do kwestii spornych między skarżącym, a S. Urzędem Wojewódzkim w K. W tej sytuacji należy się zgodzić z Sądem I instancji, że skarżący, domagając się wydania zaświadczenia o ściśle żądanej treści, dążył do oceny faktów związanych z jego zatrudnieniem w S. Urzędzie Wojewódzkim w K., co jest sprzeczne z istotą wydawania zaświadczeń. Odmowa wydania zaświadczenia była zatem prawidłowa. Bez znaczenia prawnego pozostają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nieprzeprowadzenia wystarczającego postępowania dowodowego. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09). W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia takiego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywiście organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia, powołał się między innymi na brak interesu prawnego wnioskodawcy, co było nieprawidłową interpretacją i co dostrzegł organ rozpatrujący zażalenie. Tym niemniej Wojewoda S. w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r. zawarł również rozważania odnoszące się do treści żądanego zaświadczenia i uznał, że nie może uwzględnić żądania co do całej treści (organ kwestionował sprawę zapoznania wnioskodawcy z opisami stanowisk, na których wnioskodawca, w jego ocenie, nie był zatrudniony). Skoro zatem organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody S. w tej części i uznał, że odmowa wydania zaświadczenia jest rozstrzygnięciem legalnym, to nie było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Zasadne było wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można także zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł braków w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Spełnia ono bowiem wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym nie doszło także do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a ocena legalności zaskarżonego postanowienia była oczywiście prawidłowa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.