I OSK 199/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Olsztyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2005r. sygn. akt II SA/Ol 653/05 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2005r. nr PN.0911-187/05 w przedmiocie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym prawa własności nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Gminy Olsztyn na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 120 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Gmina Olsztyn wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2005 r. PN.0911-187/05. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 maja 2005 r. nr XLV/603/05 wyrażającej zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 90% przy jednorazowej zapłacie przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym prawa własności nieruchomości bądź jej części na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wskazał, iż powołany w niej przepis art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowi zamknięty katalog przypadków, kiedy może być udzielona bonifikata od ceny sprzedaży nieruchomości. Oznacza to wyłączenie możliwości stosowania bonifikat co do ceny sprzedaży przez gminę w innych sytuacjach. Zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 pkt 1 właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Określenie "na cele mieszkaniowe" oznacza, iż teren, którego dotyczy uchwała ma zostać przeznaczony na cele mieszkaniowe a nie na inne cele, natomiast sprzedaż nieruchomości, czy ich części na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej nie mieści się w katalogu przewidującym możliwość udzielenia bonifikaty. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości udzielenia bonifikat od ceny w takim przypadku z zastrzeżeniem art. 209a powołanej ustawy, jednakże przy spełnieniu warunków tam określonych. W skardze pełnomocnik Gminy Olsztyn stwierdził, iż art. 68 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zarzucił, iż organ nadzoru zastosował wykładnię contra legem tego przepisu, nie uwzględniając ani intencji ustawodawcy ani celu przepisu, zawężając, wbrew intencji ustawodawcy, możliwość zastosowania przedmiotowej regulacji. Zgadzając się z tym, iż powołany przepis stanowi zamknięty katalog przypadków, kiedy może być udzielona bonifikata, skarżący podkreślił, iż przedmiotowa uchwała dotyczy właśnie takiego przypadku – celów mieszkaniowych. Wskazał, iż intencją uchwałodawcy było umożliwienie właścicielom nieruchomości nabycie po obniżonej cenie prawa własności dodatkowego gruntu, który nie może być zagospodarowany jako odrębna nieruchomość i ma służyć poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, która wykorzystywana jest bądź będzie na cele mieszkaniowe. Jak stwierdził, osoba nabywająca działkę budowlaną na cele mieszkaniowe buduje dom nie na całej powierzchni tej działki, lecz na jej części, co nie zmienia faktu, iż jej prawo nabycia działki z bonifikatą rozciąga się na całą działkę. Nabyta zgodnie z uchwałą nieruchomość powiększy, stanowiącą już wcześniej własność nabywającego nieruchomość, kupioną uprzednio na cele mieszkaniowe. Odpowiadając na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 653/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2005 r. nr PN.0911-187/05 w przedmiocie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym prawa własności nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy dopuszczenie możliwości sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe jest zgodne z normą wyrażoną w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) a więc jest sprzedażą na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury oraz innych celów publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprzedaż taka jest warunkiem udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. ustawy. Wyliczenie w art. 68 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy ma charakter taksatywny. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego nie może stosować bonifikat w innych przypadkach niż wymienione w tym artykule. Konstrukcja bonifikat oparta jest zatem na założeniach, że sama możliwość udzielenia bonifikaty i jej zakresu pozostaje w gestii starosty lub organu wykonawczego gminy, powiatu, województwa a właściwy organ uchwałodawczy związany jest art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wymieniono przypadki kiedy udzielenie bonifikaty jest możliwe. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi należy podzielić stanowisko zajęte przez organ nadzoru. Z literalnego brzmienia uchwały nie wynika, iż możliwość sprzedaży nieruchomości "na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" ograniczona jest li tylko do przypadków, w których poprawa ta ma dotyczyć celów mieszkaniowych. Określenie w art. 68 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "cele mieszkaniowe" jest niewątpliwie pojęciem węższym od określonej w zaskarżonej uchwale "poprawie zagospodarowania nieruchomości przyległej". Nieruchomość przyległa może być wykorzystana np. w sposób rekreacyjny, do prowadzenia działalności gospodarczej i takie jej zagospodarowanie może mieścić się w pojęciu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej jednakże nie będzie ono służyło realizacji celu mieszkaniowego nawet w wypadku szerokiego rozumienia tego pojęcia. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że rozstrzygnięcie nadzorcze zawęziło możliwość stosowania przedmiotowej regulacji zabierając to prawo Radzie Miasta Olsztyn. Rada Miasta Olsztyn nadal zachowuje swoje uprawnienia w zakresie stanowienia prawa jednakże wyłącznie w granicach przyznanych jej przepisami prawa. Nie stoi w sprzeczności z powyższymi ustaleniami twierdzenie skarżącego, że prawo nabycia działki z bonifikatą rozciąga się na całą działkę. Jednakże bonifikata ta musi być udzielona w oparciu o podjętą zgodnie z prawem uchwałę odpowiedniego organu. Intencja uchwałodawcy, na której istnienie powołano się w odpowiedzi na skargę nie znalazła więc odzwierciedlenia w przedmiotowym akcie prawa miejscowego. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż intencją uchwałodawcy było, między innymi, umożliwienie właścicielom nieruchomości nabycie po obniżonej cenie prawa własności dodatkowego gruntu, który nie może być zagospodarowany jako odrębna nieruchomość. Grunt ten ma być jednak przeznaczony na cele mieszkaniowe a nie na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, która wykorzystywana jest bądź będzie na cele mieszkaniowe. Choć pozostaje to poza sporem, należy na marginesie odnotować, iż norma zawarta w kwestionowanym zapisie nie mieści się także w pojęciu celów publicznych, wyszczególnionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchylenie przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru z tej przyczyny, iż nie znajdowała ona podstaw prawnej było zatem w pełni uzasadnione. Gmina Olsztyn wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nie obejmują one swoją dyspozycją sytuacji, w której gmina może dokonać sprzedaży bezprzetargowej i udzielić bonifikaty od ceny ustalonej, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy uchwały Rady Miasta Olsztyn, 2) przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że należy zgodzić się z Sądem, że istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie pojęcia "celu mieszkaniowego" użytego przez ustawodawcę w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd słusznie wskazuje, że powyższy artykuł zawiera katalog zamknięty przypadków, w których możliwe jest udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości i w innych przypadkach nie można jej udzielić. Słusznie również zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, że możliwość udzielenia bonifikaty oraz jej zakres pozostaje w gestii gminy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując powyższe założenia dość wąsko interpretuje pojęcie "celu mieszkaniowego" oraz pojęcie "poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" a także relacje, jakie zachodzą między tymi dwoma pojęciami. Zdaniem skarżącego pojęcie celu mieszkaniowego należy interpretować szerzej. Desygnatami takiego pojęcia będzie zarówno sprzedaż pojedynczej działki gruntu, która spełnia warunki pozwalające na jej zabudowę budynkiem mieszkalnym zarówno jedno jak wielorodzinnym jak również sprzedaż kilku działek, które dopiero w całości mogą być wykorzystane na cele budowy budynku mieszkalnego. Jednak pojęcie celu mieszkalnego nie może być utożsamiane jedynie z pojęciem budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Cel mieszkaniowy jest bowiem szerszy a jego interpretacja powinna być dokonana w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną. Sam budynek mieszkalny nie jest bowiem wystarczającym, aby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe a tym samym wyczerpać pojęcie celu mieszkaniowego. Również dość istotnym elementem tego pojęcia powinno być zagospodarowanie terenu obiektami małej architektury, tj. np. plac zabaw, śmietnik, parkingi, które służą również mieszkańcom i zdaniem skarżącej mieszczą się w zakresie pojęcia celu mieszkaniowego. W tym zakresie należy również wskazać, że przepisy prawa budowlanego nakładają na inwestora obowiązek zapewnienia np. odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przypadających na jedno mieszkanie. Zatem celem mieszkaniowym będzie nie tylko budowa budynku mieszkalnego jedno lub wielorodzinnego, ale również zapewnienie mieszkańcom możliwości spokojnego i pełnego korzystania z dodatkowych elementów zagospodarowania terenu, bez których spełnienie celu mieszkaniowego byłoby niemożliwe. W tym zakresie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie interpretacja przepisów zawęża w sposób nieuprawniony pojęcie celu mieszkaniowego. Tak też należy to pojęcie rozumieć i taka z pewnością była interpretacja ustawodawcy. Przez poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej należy rozumieć przede wszystkim sytuację dokonania sprzedaży nieruchomości lub jej części celem polepszenia w sposób oczywisty warunków pozwalających na gospodarowanie lub korzystanie z nieruchomości przyległej. Przy czym poprawie mogą podlegać zarówno warunki mieszkaniowe jak i prowadzenie działalności gospodarczej. Pojęcie poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej posiada inny zakres niż pojęcie celu mieszkaniowego. Desygnaty tych pojęć jedynie w pewnym zakresie pokrywają się. A zatem chcąc określić przedmiot, którego dotyczy bonifikata uchwałodawca miał prawo dokonać tego poprzez określenie części wspólnej desygnatów określonych pojęć ustawowych. W związku z powyższym nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, iż wykładnia literalna, jaką zastosował prowadzi do wniosków, że możliwość sprzedaży nieruchomości nie jest ograniczona jedynie do przypadków, w których poprawa dotyczy celów mieszkaniowych. Z samej treści uchwały nr XLV/603/05 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 maja 2005 r. wynika, że udzielenie bonifikaty w wysokości 90% następuje przy sprzedaży prawa własności nieruchomości bądź jej części na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. A zatem wbrew interpretacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie istnieje ograniczenie w postaci celu mieszkaniowego, na jaki ma być przeznaczona sprzedawana działka. Uprawniony organ ma możliwość określenia przedmiotu, wobec którego udzieli bonifikaty, byle by cel, na jaki zostaje on przeznaczony był celem mieszkaniowym. Ograniczenie użyte przez uchwałodawcę znajduje zatem podstawę prawną w przytoczonym w uchwale artykule 68. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 37 ust. 2 pkt 6 reguluje zakres dopuszczalności odstępstwa od reguły ustanowionej w art. 37 ust. 1, w myśl której "nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Według art. 37 ust. 2 pkt 6 dopuszczalne jest odstępstwo od reguły sprzedaży w drodze przetargu, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację wyjątków od reguły sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, która jest zamknięta i nie ma zastosowania do ustalenia zasad udzielania zgody na bonifikatę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawnym do uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Słusznie wywodził, że regulacja przedmiotowa dopuszczalnych granic udzielenia i wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty jest zamknięta, przez enumeratywne wyliczenie. Przyjęcie zamkniętej enumeracji oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca poszczególnych przypadków, w tym i przypadku, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkaniowe. W języku polskim pojęcie "mieszkalny" rozumie się "służący lub nadający się do mieszkania: dom" zaś pod pojęciem "mieszkaniowy" "przym. od mieszkanie" (Słownik języka polskiego, Warszawa 2005 r.). Tak więc pod pojęciem "cele mieszkaniowe" należy rozumieć przeznaczenie na budowę obiektu przeznaczonego bezpośrednio do mieszkania. Rozszerzająca wykładnia pojęcia "cele mieszkaniowe" przez objęcie również celów pośrednich nie znajduje uzasadnienia i oparcia w rozwiązaniach prawnych. Z samego tytułu uchwały wynika expressis verbis, że skierowana jest do sytuacji realizacji celów pośrednich, jak też wskazano na to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mianowicie poprawy warunków zamieszkiwania np. dla terenu rekreacji, a nie mieszkania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.