I OSK 1996/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 105/12 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 105/12, uchylił decyzję w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Starosta [...], decyzjami z dnia [...] września 2011 r., nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], wydanymi na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 72 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), odmówił rejestracji pięciu autobusów na nazwisko W. K., działającej w imieniu własnym oraz męża R. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do złożonych w dniu 17 sierpnia 2011 r. podań o rejestrację pojazdów wnioskodawcy załączyli dotychczasowe dowody rejestracyjne pojazdów, kopie potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy R. K., kopię pełnomocnictwa sporządzonego przed notariuszem w dniu 6 maja 2011 r. dla W. K. do występowania w imieniu męża oraz kopię umowy spółki cywilnej z dwoma aneksami zawartej pomiędzy W. K., R. K. oraz K. B., w której strony zobowiązały się do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i towarów. Jako dowód w sprawie organ uznał ponadto kopię pisemnego oświadczenia K. B. o wypowiedzeniu umowy spółki ze skutkiem natychmiastowym z dniem 31 maja 2011 r. Starosta [...] uznał, że pojazdy były dotychczas zarejestrowane na trójkę wspólników spółki cywilnej, w związku z czym wezwał wnioskodawców, na podstawie art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przeniesienie własności części każdego z pojazdów z K. B. na W. K. oraz R. K. Organ przesłuchał również w charakterze świadka K. B., który oświadczył, że nie zbył na rzecz W. K. oraz R. K. prawa własności pojazdów, nie dokonano z nim również rozliczeń finansowych. Starosta [...] uznał K. B. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Odmawiając zarejestrowania pojazdów organ wskazał, że wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów własności pojazdów. Wątpliwości budzą także rozliczenia pomiędzy wspólnikami. Decyzje w przedmiocie odmowy zarejestrowania pojazdów Starosta [...] doręczył W. K., R. K. oraz K. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. K. i R. K., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 62 K.p.a. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322, ze zm.), uchyliło zaskarżone decyzje Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia pełnomocnictwa dla W. K., co pozostaje w sprzeczności z art. 33 § 3 K.p.a., bowiem przepis ten wymaga złożenia pełnomocnictwa w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie. Ponadto, organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przesłuchania K. B. z naruszeniem przepisów postępowania, nie pouczył go bowiem o przysługujących uprawnieniach i obowiązkach, a nadto nie poinformował o tym fakcie W. K. oraz R. K. Zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie woli o wystąpieniu ze spółki cywilnej jednego wspólnika, podczas gdy w spółce pozostają jeszcze dwaj wspólnicy, skutkuje przeniesieniem własności ruchomości na rzecz pozostałych w spółce wspólników, o ile umowa spółki nie stanowi inaczej. Organ pierwszej instancji władny był zatem ocenić skutki prawne złożonego przez K. B. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy spółki, także w zakresie prawa własności pojazdów, w sytuacji dysponowania pełną treścią umowy spółki cywilnej. W konsekwencji, Kolegium wskazało, aby Starosta [...] w ponownym postępowaniu przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe w aspekcie umocowania W. K. do działania w imieniu R. K. oraz kompletnej treści umowy spółki cywilnej. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Kolegium pominęło go jako stronę postępowania w prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz nie doręczono mu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony w postępowaniu o rejestrację pojazdu rozstrzygać sporu o własność, ponieważ należy to do kompetencji sądu powszechnego. Również wystąpienie ze spółki nie spowodowało, jego zdaniem, przejścia własności pojazdów ex lege na pozostałych w spółce wspólników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie doręczyło skarżącemu wydanej przez ten organ decyzji, podczas gdy decyzje wydawane przez organ pierwszej instancji były mu doręczane jako stronie postępowania. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiło K. B. prawa do czynnego udziału w postępowaniu jako strona. Zaistniała więc przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co oznacza konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego na art. 62 K.p.a. nie było uzasadnione. Przedmiotem postępowań była bowiem kwestia rejestracji różnych pojazdów, zatem w sprawach nie wystąpił ten sam stan faktyczny. Decyzja o zarejestrowaniu lub odmowie zarejestrowania pojazdu odnosi się do statusu konkretnej rzeczy, a postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyło wielu rzeczy i zostało zakończone kilkoma odrębnymi decyzjami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. powinno zatem rozpoznać odwołania od pięciu decyzji Starosty [...] wydając pięć decyzji odwoławczych. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszył ten przepis, bowiem tylko uzasadnione przekonanie tego organu, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego przekraczałby "uzupełniający charakter" uprawnia do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadnieniem dla podjęcia decyzji kasacyjnej był zaś brak wyjaśnienia kwestii umocowania do działania W. K. w imieniu męża R. K. oraz ustalenie kompletnej treści umowy spółki cywilnej, co organ odwoławczy mógł wyjaśnić i uzupełnić we własnym zakresie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez rozpoznanie skargi K. B., który nie miał legitymacji prawnej do występowania w sprawie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. błędnie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kiedy zaistniały przesłanki do zastosowania powyższego przepisu z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, ustalenie treści umowy spółki cywilnej), 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. błędnie połączyło sprawy do wspólnego rozpoznania, kiedy we wszystkich sprawach prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jako pierwszą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie organ wskazał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż okoliczności wskazane w pkt 1–5 tego przepisu. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej wskazano, że K. B. nie miał legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, uznanie go za stronę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji świadczy o naruszeniu przez ten Sąd wskazanego przepisu. Tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, gdyż opiera się na niezrozumieniu zagadnienia legitymacji co do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problematyka strony postępowania administracyjnego (uregulowana w art. 28 K.p.a.) jest bowiem zagadnieniem odrębnym od kwestii stron postępowania sądowoadministracyjnego, a w szczególności posiadania legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Problematykę stron i uczestników postępowania przed sądami administracyjnymi regulują w sposób autonomiczny art. 32 i 33 P.p.s.a., a nie przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności, stroną postępowania przed sądem administracyjnym jest skarżący, czyli osoba, która wniosła skargę do sądu (art. 32 P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia takiej skargi jest zaś "każdy, kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Wynika z tego, że nawet błędne uznanie określonej osoby za stronę postępowania administracyjnego – czego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia (zob. niżej) – nie musi pozbawiać tej osoby legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w takim postępowaniu, o ile po jej stronie będzie istniał interes prawny we wniesieniu skargi (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, komentarz do art. 50 P.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red. R. Hauser, M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 264). W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych organ ograniczył się do argumentacji mającej świadczyć o tym, że K. B. nie był stroną postępowania administracyjnego. Z podanych wyżej powodów taka argumentacja jest nieadekwatna do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż dotyczy ona zagadnienia strony postępowania administracyjnego, a nie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko co do istnienia legitymacji skargowej K. B. stwierdzając, że "podmiot, który uznaje się za legitymowany do zaskarżenia decyzji administracyjnej, nawet gdy został przez organ pominięty, może wnieść skargę sądowoadministracyjną". W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie zawarto jednak polemiki z tym poglądem, a także w żaden inny sposób nie wyjaśniono, z jakiego powodu – zdaniem skarżącego organu – K. B. miałaby nie przysługiwać legitymacja do wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. Z tych przyczyn podstawa kasacyjna wywodzona z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Z kolei gdy chodzi o uznanie K. B. za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...], to kwestia ta nie mogła zostać oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem w tym zakresie nie sformułowano podstaw kasacyjnych. Jak zaś wskazano na wstępie, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany granicami wyznaczonymi przez przytoczone podstawy kasacyjne. Przechodząc do oceny kolejnej podstawy kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie". Powyższy przepis – upoważniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej – jest wyjątkiem od zasady, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną (merytoryczną), tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo ją uchylić (w całości lub w części) i orzec co do istoty sprawy, ewentualnie umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 1–2 K.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy nie ma kompetencji do wydania decyzji kasatoryjnej wedle własnego uznania, w szczególności w każdym przypadku, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Jak bowiem stanowi art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić – również z urzędu – dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. A zatem, organ odwoławczy powinien przede wszystkim zmierzać do wydania decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę w postępowaniu odwoławczym. Tylko stwierdzenie kwalifikowanych wad postępowania dowodowego, których uzupełnienie nie byłoby możliwe w trybie przewidzianym w art. 136 K.p.a., uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wydając taką decyzję powinien przy tym wykazać – po pierwsze – że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie było możliwe, gdyż zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a ponadto – po drugie – że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wszystkie wątpliwości, jakie powziął skarżący kasacyjnie organ na etapie toczącego się przed nim postępowania odwoławczego – tj. kwestia umocowania W. K. do działania imieniem R. K., a także treść umowy spółki cywilnej w zakresie regulacji dotyczącej skutków wystąpienia wspólnika ze spółki – można było wyjaśnić i uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W szczególności, skarżący kasacyjnie organ nie wykazał w swojej decyzji, aby uzupełnienie materiału w powyższym zakresie nie mogło nastąpić przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych w art. 136 K.p.a. Również stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie są w tej mierze przekonujące. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji podstawa kasacyjna wywodzona z powyższego przepisu procesowego okazała się nieusprawiedliwiona. Jako ostatnią podstawę kasacyjną wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 62 K.p.a. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem "W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawach toczących się przed skarżącym organem nie wystąpił element "tożsamości stanu faktycznego", upoważniający do zastosowania art. 62 K.p.a. Postępowania w przedmiocie zarejestrowania odnosiły się bowiem do różnych pojazdów. Nie jest to więc przypadek tzw. współuczestnictwa formalnego, o którym mowa w art. 62 K.p.a., gdyż prawa lub obowiązki stron wynikały z różnych stanów faktycznych – dotyczyły bowiem innych pojazdów. Konieczne więc było – zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym – wydanie odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z pojazdów. Ponadto, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że rodzaj decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym wyznacza przede wszystkim art. 138 K.p.a., który to przepis nie przewiduje orzekania "zbiorowego" – jedną decyzją – wobec kilku zaskarżonych odrębnymi odwołaniami decyzji organu pierwszej instancji. Skoro więc do organu odwoławczego zaskarżono pięć decyzji, to organ powinien rozstrzygnąć każdą z tych spraw osobno i wydać pięć decyzji odwoławczych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.