I OSK 20/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 525/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zaliczki alimentacyjnej za nienależnie pobraną oraz zobowiązania do jej zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 września 2018 r., III SA/Gd 525/18, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zaliczki alimentacyjnej za nienależnie pobraną oraz zobowiązania do jej zwrotu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku ponad granice sprawy, gdyż skarżąca zaskarżyła tylko część decyzji organu II instancji, a nie całość decyzji; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji niezgodnej z zasadą dwuinstancyjności; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 7a § 1 oraz art. 7b k.p.a. przez brak współdziałania organu I i II instancji oraz rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej co do treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952; dalej: u.ś.r.); - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie całości zebranego w sprawie materiału i danie wiary tylko i wyłącznie zeznaniom jednego świadka, tj. P. K.; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez jedyną stronę postępowania dowodów, tj. przesłuchania świadka i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niepełne zastosowanie i art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z treści decyzji wynika, że organ zmienił w części zaskarżoną decyzję jednakże w ogóle nie orzekł o jej częściowym utrzymaniu w mocy ani o umorzeniu zaskarżonej decyzji I instancji w części z uwagi na upływ czasu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wniosła skargę tylko co do części decyzji, tj. ustalenia, iż przyznana zaliczka alimentacyjna na rzecz osoby uprawnionej pobrana od 1 czerwca 2008 r. do 30 września 2008 r. w kwocie 1.200 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 1.200 zł wraz z ustawowymi odsetkami przez skarżącą, przyznanej osobie uprawnionej w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 września 2008 r. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji bezzasadnie nie uznał argumentu, że treść decyzji organu II instancji, w żaden sposób nie odpowiada treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, iż organ w ogóle w sentencji decyzji nie wypowiedział się co zrobił, tj. umorzył w części postępowanie z uwagi na upływ 10-letniego okresu przedawnienia oraz w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Brak powołania się przez organ II instancji na treść art. 105 § 1 k.p.a. powoduje, że skarżąca może jedynie domniemywać, że organ II instancji częściowo umorzył postępowania w tym zakresie. W dalszym ciągu jednak nie wiadomo czy organ II instancji pozostałą, niezmienioną część decyzji organu I instancji utrzymał w mocy czy też nie. Z uwagi na powyższe doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ nie orzekł o całości decyzji organu I instancji. Co więcej, mylnie podano w sentencji decyzji jakoby zaskarżoną decyzję wydał Inspektor G. Centrum Świadczeń, skoro organem uprawnionym do wydawania decyzji jest Prezydent Miasta G. Wbrew przepisom art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a., Kolegium nie wystąpiło do organu I instancji chociażby o akta sprawy, o które wnosiła w odwołaniu skarżąca. Pomimo prawie trzymiesięcznego okresu pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji ([...] lutego 2018 r.) a zaskarżoną decyzją ([...] maja 2018 r.) Kolegium nie wezwało do złożenia wyjaśnień najważniejszego świadka, tj. H. K., która rzekomo miała przekazywać pieniądze od dłużnika alimentacyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest to istotne, gdyż decyzja organu I i II instancji jest oparta tylko i wyłącznie na jednym dokumencie – piśmie z 19 stycznia 2018 r. Organ nawet nie zweryfikował tego pisma ani wezwał dłużnika do złożenia zeznań jako świadka. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ naruszył art. 136 § 2 i § 3 k.p.a., gdyż pomimo wniosku jedynej strony postępowania o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka oraz z akt sprawy administracyjnej tych dowodów nie przeprowadził. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że postępowanie przed Kolegium trwało ponad dwa i pół miesiąca, a więc było wystarczająco dużo czasu, aby otrzymać akta z organu I instancji i wezwać świadka do złożenia zeznań. Oba wnioskowane dowody miały na celu wykazanie, że twierdzenia przedstawione w piśmie z 19 stycznia 2018 r. są bezpodstawne. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego a postępowanie przed tym organem trwało prawie 3 miesiące. Nasuwa się więc uzasadnione podejrzenie, że akta sprawy po prostu leżały w organie II instancji i nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Ponadto, brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ I instancji (art. 10 k.p.a.) stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż wcześniej strona nie miała możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych – dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji. Wbrew obowiązkowi wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ I instancji nie przesłuchał dłużnika alimentacyjnego (oparł się jedynie na jego piśmie) i nie przesłuchał H. K., która miała jakoby przekazywać środki pieniężne. Postanowieniem z 6 lutego 2019 r., I OSK 20/19, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z 5 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania łączy się z wykazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Taka konstrukcja normatywna ma swoje uzasadnienie m. in. w zasadzie szybkości postępowania. Przewlekłość postępowania w sprawie obejmuje bowiem również przypadki, gdy podejmowane przez organy czynności pozbawione były istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Bez wykazania na etapie postępowania sądowego, że pominięte czynności mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, nie jest dopuszczalne uchylanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć – ponowne prowadzenie postępowania ze względu na uchybienie pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby czynnikiem przyczyniającym się do oceny całej procedury jako prowadzonej w sposób przewlekły. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem oddalając skargę nie mógł wyjść poza granice sprawy, oddalenie pozostaje w związku z zakresem zaskarżenia określonym w rozpoznanej skardze. Nie doszło również w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, wobec czego organ II instancji jest organem nie tyle rozpoznającym zarzuty odwołania (którym nie jest związany), ale organem ponownie rozpoznającym sprawę co do istoty. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce w przypadkach, gdy organ odwoławczy zmienia rozstrzygnięcie organu I instancji w całości lub części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące uznania, że zaliczka alimentacyjna została nienależnie pobrana oraz orzekające o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki i w tym zakresie rzeczowym podjął własne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. To, że decyzja organu odwoławczego dotyczy zaliczki alimentacyjnej za krótszy okres (i w konsekwencji, niższej wysokości nienależnie pobranego świadczenia), niż to określił organ I instancji, ma związek z ograniczeniem przewidzianym w art. 30 ust. 5 u.ś.r. Zmiana rozstrzygnięcia nie oznacza w tej sytuacji, że istnieje w jakimś zakresie bezprzedmiotowość postępowania, w odniesieniu do której należałoby orzec o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Nie znajduje również oparcia w art. 138 § 1 k.p.a. teza skargi kasacyjnej, jakoby w zaistniałych okolicznościach organ odwoławczy w istocie umorzył w części postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał jego decyzję w mocy. Takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 § 1 k.p.a. i nie zawiera go decyzja organu odwoławczego. Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7a § 1 i 7b k.p.a. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, akta sprawy nie potwierdzają, aby zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej. Potwierdza to fakt, że temu zarzutowi skargi kasacyjnej nie towarzyszą żadne zarzuty błędnej wykładni prawa czy jego niewłaściwego zastosowania, co powinno być logiczną konsekwencją sporu o treść normy prawnej. Natomiast zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. nie został uzasadniony i w tego względu nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu, albowiem nie określono w skardze kasacyjnej na czym jego naruszenie miało konkretnie polegać i jaki wywarło wpływ na wynik sprawy. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Po pierwsze, nie jest adekwatne do zebranych w sprawie dowodów twierdzenie, że organy swoje decyzje oparły wyłącznie na zeznaniach jednego świadka – ojca dzieci i jednym jego piśmie. Duże znaczenie miały w sprawie dowody z dokumentów: dowodów przekazów pieniężnych, a także pisma skarżącej skierowanego do komornika. Należy również zwrócić uwagę, że w toku postępowania skarżąca tym dowodom, w szczególności otrzymywanym wpłatom nie zaprzeczyła. Po drugie, w skardze kasacyjnej nie wskazano, jaki istotny wpływ na rozstrzygnięcie mogły wywrzeć zeznania babci dzieci dokonującej wpłat. Na obecnym etapie postępowania, jak na wstępie wyjaśniono, konieczne jest wskazanie w oparciu o jakie materiały skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zeznania osoby dokonującej wpłat mogłyby podważyć fakt ich dokonania na poczet alimentów. Brak takich argumentów pozbawia zarzuty skuteczności. Pozbawione podstaw są zarzuty naruszenia art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Należy wszak zauważyć, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji nie było stwierdzenie wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, a tylko takiego przypadku dotyczy art. 136 § 2 k.p.a. Natomiast przepis art. 136 § 3 k.p.a. dotyczy wniosku dowodowego dotyczącego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten mógłby zostać zatem naruszony, gdyby – w sytuacji braków postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji – organ odwoławczy zignorował wniosek strony o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca, organ odwoławczy nie przekazał sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W tych okolicznościach, nie mając podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, czym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.