I OSK 2000/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. skargi kasacyjnej Gminy Skała na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/05 o odrzuceniu skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Skała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...], [...] w przedmiocie odszkodowania ze szkodę spowodowaną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa postanawia oddalić skargę kasacyjną Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] po rozpoznaniu wniosku T. D. i W. S., na podstawie art. 160 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ), w punkcie I. - zobowiązano Gminę [...] do zapłaty T. D. i W. S. odszkodowania w kwotach po 21.263,79 zł. z tytułu naprawienia szkody wynikłej na skutek wydania z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, nieodpłatnie gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Z. M. i H. M., położonego w [...] gmina [...], jak również w punkcie II. - odmówiono A. F. przyznania odszkodowania. Po doręczeniu powyższej decyzji Gminie [...] w dniu 4.08.2005 r. oraz T. D. i W. S. w dniu 21.07.2005r., została ona zaskarżona przez Gminę [...] w trybie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniesionej w dniu 30.08.2005r. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ma za przedmiot orzeczenie o odszkodowaniu za wydanie decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. art. 156 § 1 k.p.a., zaś podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 160 k.p.a. Wskazany przepis został uchylony przez art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianach ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z dniem 1.09.2004 r. Z mocy art. 5 tego aktu prawnego art. 160 k.p.a. znajduje jednak nadal zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.04.2004 r. Stosowany w niniejszej sprawie art. 160 k.p.a. konstytuuje samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności, a jego hipoteza obejmuje również szkody spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., co do których nie podjęto orzeczenia o nieważności ze względu na upływ terminu lub na nieodwracalne skutki prawne (art. 160 § 4 k.p.a.). Postępowanie odszkodowawcze ma charakter mieszany, administracyjno-sądowy, może toczyć się w dwóch etapach, z których pierwszy przebiega z zastosowaniem trybu administracyjnego, zaś drugi z zastosowaniem trybu sądowego, za wyjątkiem sytuacji gdy podmiotem zobowiązanym była inna strona, bowiem wówczas dochodzenie odszkodowania następuje od tej strony przed sądem powszechnym z pominięciem drogi administracyjnej. W ramach etapu pierwszego o odszkodowaniu orzeka jednoinstancyjnie organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a postępowanie administracyjne kończy się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania. Wskazane decyzje nie podlegają zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego, przy czym prawo ich zaskarżenia nie służy żadnej ze stron postępowania administracyjnego ( por. uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z 20.03.2000r. OPS 19/99, ONSA 2000/3/95 z glosami aprobującymi R. Szarek, OSP 2001/1/15, J. Kremis . OSP 2001/3/41 oraz postanowienie NSA w Warszawie z dnia 17.04.1985r. II SA 1952/84, ONSA 1985/1/20). Uwzględniając powyższe uwagi oraz przedmiot postępowania w niniejszej sprawie należy uznać, że skarga Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] nie jest dopuszczalna bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a powyższa okoliczność ma wpływ na niedopuszczalność rozpoznania zgłoszonego przez stronę w trybie art. 61 §3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2006 r. Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie. Pełnomocnik Gminy oparł skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie / art.174 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /, a mianowicie : - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 16 § 2 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. - Art. 78 Konstytucji mówiącym o prawie każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne / art.3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Ponadto art.78 Konstytucji RP stanowi o prawie każdej ze stron do zaskarżania decyzji i orzeczeń. W takiej sytuacji, gdyby przyjąć stanowisko Sądu wówczas stwierdzić należy, że nie ma żadnej kontroli nad decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego / w takiej sytuacji jest to jedyna instancja rozpatrująca sprawę odszkodowania/. Taka sytuacja pozostaje w sprzeczności z cytowanym przepisem Konstytucji jak i przepisami cytowanymi powyżej a dotyczącymi sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne nad organami administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Gminy [...] powyższych wymogów przewidzianych dla tego rodzaju środka zaskarżenia nie spełnia w zakresie w jakim zarzuca naruszenie art. 16 § 2 k.p.a. Sąd bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosuje Sąd natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem. W zakresie w jakim zarzucono naruszenie przepisu art. 16 § 2 k.p.a. skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona. Jako podstawę prawną przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało 160 § 1 - 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). Przepis art. 160 k.p.a. został uchylony przez art. 2 pkt 3 w/w ustawy z dnia 17.06.2004 r. z dniem 1.09.2004 r. Jednak mocy art. 5 tego aktu prawnego art. 160 k.p.a. znajduje jednak nadal zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.04.2004 r. Taka też sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Jak się powszechnie przyjmuje, postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym orzeka organ, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji wadliwej. Decyzja orzekająca odszkodowanie nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych ani kontroli sądu administracyjnego (postan. NSA z 17.04.1985, II SA 1952/84, ONSA 1985/1/20). Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż skarga Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nie jest dopuszczalna bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego względu na podstawie art. 184 i 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną należało oddalić.