I OSK 202/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr DO.2.6610.35.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. nr DO.2.6610.35.2018.PO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka P. S.A., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania: a) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P. S.A. przedmiotową nieruchomością; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z [...] maja 2019 r. nr DO.2.6610.35.2018.PO, odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona; 2. art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż winien to uczynić; II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 80 ustawy o gospodarce gruntami poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 2. art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "ustawa o PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; 3. art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej jako: "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczą kwestią sporną jest kwestia istnienia przesłanek do wydania przez organy decyzji na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2022 r. poz. 2542; dalej także jako "ustawa z 2000 r. o komercjalizacji PKP") o treści wnioskowanej przez [...]. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych (obecnie Krajowego Rejestru Sądowego, stosownie do art. 86 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz.U. z 2019 r., poz. 1500, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. – przyp. Sądu), stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (art. 34 ust. 3). Nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA (art. 35 ust. 1). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: i) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu, ii) posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP tego gruntu oraz iii) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1403/21, czy z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 360/22). Brak zatem spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Należy również odnotować, że zgodnie z art. 34a tej ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.). W orzecznictwie wyjaśniono, że przepisy art. 34 i 34a ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, lecz gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy (wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r., stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności spornych działek. Decyzja komunalizacyjna jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Wojewoda Śląski decyzją z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych spornych działek położonych w D. oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Sąd I instancji wskazał, że fakt wydania decyzji komunalizacyjnej i dokonanie na jej podstawie wpisu jako właściciela Gminy [...] do księgi wieczystej czyniło niemożliwym wydanie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 34 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP o treści wnioskowanej przez [...]. Stwierdził, że decyzja komunalizacyjna wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, ze zm.) ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona stan, jaki z dniem 27 maja 1990 r. zaistniał z mocy samego prawa. Natomiast określone w art. 34 ust. 1 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP przesłanki uwłaszczenia dotyczyły gruntów, które 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że ww. decyzja komunalizacyjna, ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu gruntów na zasadach i w trybie określonym w art. 34 ust. 1 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP. Skoro bowiem przedmiotowe działki stały się przedmiotem własności komunalnej już w dniu 27 maja 1990 r., to nie można przyjmować, że stanowiły one własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Wprawdzie decyzja komunalizacyjna została wydana w dniu [...] czerwca 2017 r., ale ma ona charakter deklaratoryjny i potwierdza powstanie stanu, jaki zaistniał z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie były związane ww. decyzją komunalizacyjną, nie mogły zatem przyjąć, że przedmiotowe działki nie zostały skomunalizowane i nadal stanowią własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do powyższej okoliczności ani tym bardziej nie zakwestionowała faktu pozostawania ww. decyzji komunalizacyjnej w obrocie prawnym. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustalenia, że przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek zastosowania art. 34 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają natomiast do wykazania, że jakkolwiek skarżąca nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu jej przedmiotowych działek w formie prawem przewidzianej i nie legitymowała się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, to i tak działki te stały się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], dlatego Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P. S.A. przedmiotową nieruchomością, naruszając tym samym przepisy prawa wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie może jednak przynieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie bowiem od oceny spełnienia pozostałych przesłanek uwłaszczenia gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z 2000 r. o komercjalizacji PKP, okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem własności komunalnej w dniu 27 maja 1990 r., wyłącza możność zastosowania art. 34 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie w skardze kasacyjnej zostały sformułowane oceny wskazujące na wadliwość decyzji komunalizacyjnej, jednakże prawidłowość ww. decyzji komunalizacyjnej nie może być przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. akceptując ustalenie organu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. W konsekwencji nie można przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił się nieprawidłowego zastosowania norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy nie można zatem uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji poprzez błędne zastosowanie. Zarzuty naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a. oraz art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych są chybione. Sąd I instancji wskazał, że przepisy te nie mają w niniejszej sprawie zastosowania oraz uzasadnił swoje stanowisko. Kasator forsuje natomiast pogląd o potrzebie zastosowania ww. przepisów nie odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że gdyby [...] miały sporne działki w zarządzie lub posiadały tytuł prawny do gruntu, co zdaniem kasatora wynika z przywołanych wyżej przepisów, to nie byłoby podstaw do zastosowania art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest zatem wewnętrznie niespójne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).