I OSK 202/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w W. - Okręg [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 889/22 w sprawie ze skargi P. w W. - Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 maja 2022 r. nr SKO I 427/3726/155/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w kwestii stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 889/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę P. w W. - Okręg [...] w K., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 2 maja 2022 r., nr SKO I 427/3726/155/2021, w przedmiocie umorzenia postępowania w kwestii stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do części nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.r.o.d.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 75 i art. 76 ust. 1 i 2 u.r.o.d. poprzez ich brak zastosowania i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie nabycia przez P. w W. z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako część działki nr [...], obręb, o powierzchni 0,8318 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w C., mimo iż Burmistrz Miasta C. zaniechał wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., to jest decyzji o likwidacji R. w C.; 2. art. 76 ust. 1 pkt 4 u.o.r.d. poprzez jego brak zastosowania i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie nabycia przez P. w W. z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako część działki nr [...], obręb, o powierzchni 0,8318 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w C., mimo iż R. w C. spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć - w ocenie skargi kasacyjnej - istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszenie prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać na jego wadliwość konstrukcyjną. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. "poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym chodzi tu o akta administracyjne i utrwalony w nich stan faktyczny. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (rozpoznawczego) w takim zakresie i w taki sposób jak organ administracji, który rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej lub milcząco. Sąd administracyjny nie zbiera i nie rozpatruje materiału dowodowego i nie prowadzi ustaleń mających na celu załatwienie sprawy indywidualnej. Z tych względów Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów K.p.a. w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej. Powiązanie naruszenia wskazanych wyżej przepisów K.p.a. z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Te zaś – również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przeprowadzone zostały prawidłowo i wyczerpująco w zakresie wyznaczonym granicami materialnoprawnymi rozpoznawanej sprawy. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że decyzją z dnia 16 września 2021 r., nr GN.6845.4.3.2014, Burmistrz Miasta C. potwierdził nieodpłatnie nabycie prawa użytkowania przez P. z siedzibą w W. z dniem 20 stycznia 2016 r. w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,1569 ha objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C. i w pkt 2 decyzji umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez P. z siedzibą w W. w stosunku do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,8318 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 sierpnia 1978 r. ustalono lokalizację stałą P. w C. na parceli nr [...] obręb [...] w C., która obejmowała obszar 7,48 ha. Zajmowana przez ogród działka nr [...] stanowi wydzieloną działkę geodezyjną określającą obszar działek rekreacyjnych położonych przy ulicy [...]. Stanowi ona w całości wydzielony geodezyjnie teren zajmowany przez p. w C., a zatem istniały przesłanki do ustanowienia prawa użytkowania na rzecz P. z siedzibą w W. w stosunku do tej działki. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że Gmina C. nabyła działkę nr [...] na podstawie decyzji Wojewody nr GG.I-8224b/24/I/87/091 z dnia 22 stycznia 1991 r. wydaną w oparciu o art 18 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art 5 ust 1 tejże ustawy. Zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] działka nr [...], która w wyniku zmian geodezyjnych w 1992 r. zmieniła oznaczenie na nr [...] stanowiła drogę publiczną (ulica [...]) i decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 21 grudnia 2018 r., znak GN.6844.4.20178, jako droga publiczna została oddana w trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w C. Jednocześnie organ wskazał; iż działka nr [...] obręb [...] została objęta decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2020 r., nr WB.6740.1261.2019.2020.TB, zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej - nr [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. Przebudowa drogi gminnej - nr [...] - ulica [...] w C.". Burmistrz wskazał że bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania PZD potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej i niepodlegającej obrotowi. W wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bielsku-Białej ustalono, że na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej nr XVII/125/86 z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 2 z dnia 28 lutego 1987 r., poz. 9) ul. [....] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i na mocy przepisów art 103 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się drogą gminną. Z uzupełnienia materiału dowodowego wynika również, iż działka [...] była w chwili wejścia w życie ustawy częściowo zajęta, przygrodzona i użytkowana przez R., a zgodnie z art 76 ust 1 pkt 4 u.r.o.d. właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków którym m.in. był fakt, iż nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dzień wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art 11 ust 3 lub art 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. art. 75 i art. 76 ust. 1 i 2 u.r.o.d. oraz art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. poprzez brak ich zastosowania. Treść powołanych zarzutów dowodzi, że istota sporu sprowadza się do tego, czy przygrodzenie przez R. części działki nr [...] stanowiącej od 1987 r. gminną drogę publiczną pozwala uznać, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej w ten sposób przez rodzinny ogród działkowy w rozumieniu art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wykazał, żeby decyzja Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 sierpnia 1978 r. ustalająca lokalizację stałą P. w C. obejmująca ówczesną działkę nr [...] obejmowała również nieruchomość, na której od co najmniej 1986 r. istnieje droga publiczna. Przy czym ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na skarżącym, gdyż wywodził z tego ewentualne skutki prawne. Natomiast analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy nie wskazuje, że ówczesna działka nr [...] obejmowała również obszar obecnej działki nr [...]. Po drugie, działka oznaczona obecnie jako nr [...] leży w ciągu ulicy [...] w C., która na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej nr XVII/125/86 z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 2 z dnia 28 lutego 1987 r., poz. 9) zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i na mocy przepisów art 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) stała się drogą gminną. Stosownie do treści art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Przepis ten został dodany do u.d.p. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Drogi publiczne stanowią kategorię majątku publicznego, z którego państwo albo związek publicznoprawny (tu samorząd gminy) korzysta w celu wykonania swoich zadań. Jest to majątek, który został prawnie przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), regulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym (publicznym). W tym przypadku prawne przeznaczenie tego wyodrębnionego składnika majątku publicznego dotyczy realizacji zadania (celu) publicznego w zakresie zaspokajania potrzeb w obszarze transportu i komunikacji. Takie prawne przeznaczenie drogi publicznej oznacza, że nieruchomość, którą ona zajmuje jest wyłączona nie tylko z obrotu cywilnoprawego, ale także z obrotu publicznoprawnego (gdy chodzi o przeznaczenie inne niż drogowe). Wyłączenie z obrotu prawnego nastąpiło ex lege na podstawie art. 2a u.d.p. i trwa tak długo jak długo droga zachowuje status prawny drogi publicznej, czyli nieruchomości, która po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym i która istnieje w tym stanie w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych lub została zrealizowana i zaliczona do kategorii dróg publicznych później w oparciu o przepisy u.d.p. lub przepisy szczególne. Nabycie przez państwo lub związek publicznoprawny (w rozpoznawanej sprawie przez samorząd gminy) własności dróg nastąpiło (i następuje) z mocy prawa na podstawie art. 2a u.d.p. i ma ono charakter pierwotny. W konsekwencji jako rzecz wyłączona z obrotu prawnego nie może stać się własnością innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wskazany w art. 2a u.d.p. W rozpoznawanej sprawie faktycznie doszło do zawłaszczenia przez skarżącego części pasa drogi publicznej o kategorii gmina, to jest działki nr [...] leżącej w ciągu ulicy [...] w C., która na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej nr XVII/125/86 z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 2 z dnia 28 lutego 1987 r., poz. 9) zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. W dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nadal zwanej "u.r.o.d.", to jest w dniu 19 stycznia 2014 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę publiczną, a więc jako ten szczególny składnik majątku publicznego była wyłączona z obrotu prawnego. Z tego względu nie mogły w odniesieniu do niej znaleźć zastosowania art. 75 i 76 u.r.o.d. W szczególności właściwy organ nie mógł wydać decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., gdyż przywrócenie (restytucja) pasa drogowego do stanu poprzedniego odbywa się w trybie regulowanym art. 36 u.d.p. lub a contrario art. 38 ust. 1 u.d.p. W tych okolicznościach braku wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie można uznać za spełnienie przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy w rozumieniu art. 76 ust. 6 i 7 u.r.o.d., gdyż prowadziłoby to do legalizacji niedopuszczalnego prawnie zawłaszczania dróg publicznych (nieruchomości zajętych przez drogi publiczne). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.