I OSK 2043/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 998/14 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 998/14 oddalił skargę W. B. (dalej skarżący) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżący w dniu 30 maja 2014 r. wystąpił do Starosty Tomaszowskiego (dalej Starosta) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków naniesionych na działce nr [...] położonej we wsi W. gm. Rzeczyca działek o nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków ww. działek. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka o nr [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1980 r. stanowi własność A. B., a z protokołu ustalenia stanu posiadania wynika, że przedmiotową działkę A. B. użytkuje od 1936 r. Działka o nr [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r. stanowi własność S. B., a z protokołu ustalenia granic wynika, że S. B. posiada działkę od 1959 r. Działka oznaczona nr [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1977 r. stanowi własność J. B., a z protokołu ustalenia stanu posiadania wynika, że J. B. posiada ww. działkę od 1953 r. W toku wykonywanych przez geodetę prac geodezyjnych we wsi W., stwierdzono niezgodność części opisowej z częścią kartograficzną. Działki oznaczone nr [...] i [...] nie były uwidocznione na mapie i matrycy mapy ewidencyjnej. Na podstawie odnalezionego w archiwum pierworysu mapy ewidencyjnej sporządzonego w 1962 r. ustalono, że szkice pomiarowe z operatu podstawowego z założenia ewidencji potwierdzają istnienie działek oznaczonych nr [...] i [...] zarówno w części opisowej, jak i kartograficznej. W oparciu o powyższe ustalenia uzupełniono mapę ewidencyjną poprzez wkreślenie działek o nr [...] i [...] nie naruszając powierzchni działki nr [...]. Powierzchnie działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] nie uległy zmianie od chwili założenia ewidencji, tj. od roku 1967. Załączony do księgi wieczystej o nr [...] wyrys z mapy ewidencyjnej zawiera prawidłową powierzchnię działki o nr [...], ale błędne jej granice, nie uwzględniają działek oznaczonych nr [...] i [...]. W związku z powyższym Starosta złoży w Sądzie Rejonowym wyrys z mapy ewidencyjnej z prawidłowymi granicami działki oznaczonej nr [...]. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zebrał niezbędne dokumenty i prawidłowo dokonał ich oceny. W skardze do WSA w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej rozporządzenie z 29 marca 2001 r.) oraz art. 84 k.p.a. w zw. z § 37 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.; 2. prawa materialnego tj. § 37 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że skarżący nie przedstawił dokumentów uzasadniających dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w § 46 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Skoro takie dokumenty nie zostały przedstawione to brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że obie działki były ujawnione w operacie ewidencyjnym od momentu założenia ewidencji gruntów i budynków. Wskazuje na to pierworys mapy ewidencyjnej z 30 września 1962 r., (k.21-22 akt administracyjnych) oraz szkice pomiarowe z operatu podstawowego z założenia ewidencji nr [...] oraz dokument "Obliczenie powierzchni działek" z 10 października 1965r. określający powierzchnie obu działek ([...] i [...]ha) oraz mapa z określonymi granicami działek (k.18 – 20 akt administracyjnych). Obie działki są ujawnione w dokumencie "Wykaz obliczenia współrzędnych punktów posiłkowych" z grudnia 1962 r. stanowiący część operatu ewidencyjnego. Wymienione dokumenty stanowią część operatu i zostały zaliczone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Potwierdzają one istnienie działek nr [...] i [...]. W aktach administracyjnych znajduje się także akt własności ziemi z [...] grudnia 1980 r. stwierdzający, że A. B. nabył własność działki nr [...] oraz dołączony do niego protokół stanu władania gruntami na dzień 4 listopada 1071 r. z którego wynika, że powierzchnia działki wynosi [...]ha (k.14 – 16 akt administracyjnych). W aktach znajduje się również akt własności ziemi z [...] czerwca 1974 r. stwierdzający, że S. B. nabył własność działki nr [...] oraz dołączony do niego protokół stanu władania gruntami na dzień 4 listopada 1971r. określający powierzchnię tej działki – [...]ha (k.10 – 12 akt administracyjnych). Wymienione dokumenty wskazują zatem, że działki nr [...] i [...] były ujawnione w części opisowej operatu ewidencyjnego od momentu powstania ewidencji. Błąd organu polegał na tym, że nie zostały one uwidocznione w części graficznej operatu, nie zostały ujawnione na mapie i matrycy mapy ewidencyjnej. W związku z czym w 2011 r. organ dokonał wkreślenia obu działek na mapie ewidencyjnej. Wkreślenie działek nr [...] i [...] na mapie ewidencyjnej nie spowodowało zmniejszenia powierzchni działki nr [...]. Działka ta zarówno przed wkreśleniem działek [...] i [...] jak i po tym wkreśleniu miała taką samą powierzchnię a mianowicie [...]ha. Faktem jest, że zmieniły się granice działki nr [...] na mapie ewidencyjnej. Dotychczas działka ta na mapie sięgała aż do drogi a po wkreśleniu działek [...] i [...] nie dochodzi do drogi. Oznacza to, że przed wkreśleniem działek [...] i [...] granice działki [...] na mapie ewidencyjnej powodowały zawyżenie jej powierzchni, która wynosiła wówczas [...]ha ([...]+[...]+[...]) a więc była niezgodna z częścią opisową operatu. Po wkreśleniu działek [...] i [...] powierzchnia działki wynosi [...]ha czyli tyle ile wynika to z części opisowej operatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B. zarzucając 1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: - § 36 pkt 6 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego dokumenty stanowiły podstawę w rozumieniu w/w przepisu do dokonania zmian w ewidencji gruntów; - § 37 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy dokumenty znajdujące się w aktach organów nie były wiarygodne; - art. 140 kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, które polegało na uznaniu, iż czynność zmiany ewidencji operatu gruntów i budynków przez dodanie działek [...] i [...], nie naruszy prawa własności skarżącego do działki [...], w sytuacji gdy sporządzone w latach 60tych ubiegłego wieku szkice i pomiary znacznie odbiegają od technik pomiarowych stosowanych w geodezji w chwili obecnej, co oznacza iż faktyczny przebieg działek [...] i [...] w terenie z uwagi na stary sposób pomiaru może naruszyć własność działki [...] skarżącego 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy przez: - zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego i jego analizy zwłaszcza w sytuacji, gdy strona wskazywała, że dokumenty te zawierają braki tj. szkic przeglądowy osnowy pomiarowej sporządzony w skali 1:5000 nie zawiera wyodrębnienia działek [...] i [...] i znajduje się w tym szkicu jedynie działka nr [...], oraz dokument stanowiący szkic nr 16, który odnosi się do szkicu przeglądowego osnowy pomiarowej (wyżej wskazanej), który również nie przedstawia odzwierciedlenia graficznego działek nr [...] i [...], zaś przedstawia jedynie działkę nr [...] w sytuacji gdy organ administracji prezentuje pierworys mapy z 1962 r., który przedstawia działki [...] i [...] oraz szkic karta 89 sporządzony bez podpisu osoby sporządzającej, których to niespójności oraz braku wiarygodności nie dostrzegły organy administracji publicznej jak i Sąd meritii; - zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do sprawdzenia czy doszło do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego dokumentów, znajdujących się w aktach organu stanowiących podstawę ujawnienia działek [...] i [...] w części graficznej operatu geodezyjnego. - zaniechanie przez organy administracji powołania biegłego z zakresu geodezji na okoliczność faktycznego przebiegu działek [...], [...] i [...] i umiejscowienia ich względem siebie w sytuacji gdy dokumenty stanowiące podstawę do wkreślenia działek [...] i [...] w ewidencji gruntów i budynków nie są wiarygodne i takiego umiejscowienia nie podają. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi a na wypadek niepodzielenia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i w konsekwencji jej oddalenie wniósł o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była odmowa wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegająca na wykreśleniu z ewidencji działek nr [...] i nr [...], które w ocenie skarżącego naniesione zostały na jego działkę nr [...]. Działki nr [...] i [...] były ujawnione w części opisowej operatu ewidencyjnego od momentu powstania ewidencji, w aktach znajdują się akty własności ziemi z których wynika, że A. B. nabył własność działki nr [...] o pow. [...]ha, a S. B. działkę nr [...] o pow. [...]h, natomiast działki te nie zostały uwidocznione w części graficznej operatu. W związku z czym, organ dokonał wykreślenia obu działek na mapie ewidencyjnej nie naruszając powierzchni działki nr [...]. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 ust.1 pkt 1c p.p.s.a. (powinno być art.145 §1 pkt 1 lit c) w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich w toku postępowania dopuściły się organy poprzez zaniechanie przez organ zebrania materiału dowodowego, powołania biegłego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Przede wszystkim formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania nie można się ograniczyć do wskazania samego przepisu art.145 §1 pkt 1 lic c p.p.s.a. bez odpowiedniego powiązania tego przepisu z konkretnie wskazanymi przepisami postępowania, które naruszył organ. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest przepisem samodzielnym, jego powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił. Konieczność wskazania przepisów postępowania, które zostały naruszone, niezbędne jest w każdym przypadku gdy w skardze kasacyjnej wskazuje się na podstawę kasacyjną z art.174 pkt 2 p.p.s.a., w przedmiotowej zaś sprawie jest to szczególnie istotne, a to dlatego, że postępowanie administracyjne w sprawie ewidencji gruntów jest postępowaniem szczególnym w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej, który ogranicza się tylko do wskazania art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a bez sprecyzowania, które przepisy postępowania przez organ zostały naruszone nie może być uwzględniony. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w których wskazano §36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i §37 powołanego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny, a to dlatego, że powołane przepisy zawarte są w rozdziale 2 ( tj.§ 19 do § 44) który dotyczy zakładania ewidencji gruntów i budynków. Natomiast problematyka dotycząca prowadzenia ewidencji zawarta jest w rozdziale 3 rozporządzenia (tj. § 44 do § 58), który ma tytuł, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, zaś rozdział 4 ( §59 do §74) reguluje szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków. Stąd też będące przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego §36 pkt 6 i §37 nie mają zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Znajdują się one bowiem w rozdziale 2 rozporządzenia, dotyczącym wyłącznie zakładania ewidencji gruntów i budynków. Stąd też w podstawie prawnej decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu nie są przywołane przepisy §36 pkt 6 i §37 rozporządzenia, tylko art.22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §46 ust.1 i §47 ust 3 rozporządzenia, które obowiązywały zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i w dacie kontrolowania tych decyzji przez Sąd I instancji. Faktem jest, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawiając ogólne informacje dotyczące ewidencji gruntów i budynków powołuje również § 36 rozporządzenia, ale okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygniecie w sprawie, a w dalszej części uzasadnienia analizowany jest między innymi § 46 rozporządzenia. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art.140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na uznaniu, iż poprzez czynność ewidencyjną doszło do naruszenia prawa własności skarżącego co do działki nr [...]. Zarzut ten jest niezasadny, a to dlatego, że decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że na jej podstawie strona nie nabywa prawa. Wpis w ewidencji gruntów i budynków określonej osoby jako właściciela nie przesądza zatem o jej prawach do danej nieruchomości, ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela czy też uprawnień do władania nieruchomością. Dlatego też poprzez wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można zarówno pozbawić osoby uprawnionej prawa własności nieruchomości jak i wpisanie osoby nieuprawnionej nie powoduje nabycia przez tą osobę prawa własności. Z akt wynika, że pomiędzy skarżącym a M. K. istnieje spór co działki nr [...], z oświadczenia M. K. złożonego na rozprawie wynika, że wystąpiła z powództwem cywilnym o wydanie jej działki nr [...]. Tym samym to sąd cywilny rozstrzygnie o prawie własności tej działki, a treść wyroku zostanie ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.