I OSK 2046/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 95/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 95/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik D. S. zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2010 r. do 11 lipca 2014 r.) - w zakresie, w jakim organ ten uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r., znak [...] stwierdzająca brak prawnego umocowania dla podejmowania tzw. decyzji wymiarowych w sprawach opłat geodezyjnych naliczanych na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności - a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy ww. decyzja niewątpliwie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa, co w okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązywało Sąd I instancji do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2010 r. do 11 lipca 2014 r.), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja ostateczna, oparta na interpretacji ww. przepisów prawa, zgodnie z którą w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. brakuje prawnego umocowania dla podejmowania tzw. decyzji wymiarowych w sprawach opłat geodezyjnych, naliczanych na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przyjmowanej i akceptowanej przez niektóre sądy administracyjne (i organy orzekające) - nie może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (nawet mimo tego, że w późniejszej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za odmienną interpretacją powołanych przepisów prawa), a w konsekwencji oddalenie skargi podczas, gdy decyzja wydana w oparciu o taką wykładnię rażąco narusza prawo, bowiem stoi w sprzeczności z jasną i niebudzącą żadnych wątpliwości dyspozycją art. 61 ustawy o finansach publicznych, z której wprost wynika, że wysokość tych opłat ustalana jest w drodze decyzji (co jedynie znalazło potwierdzenie w uchwale NSA), a co w okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązywało Sąd I instancji do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., - art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. do 11 lipca 2014 r.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy prawa można interpretować na kilka sposobów - a w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14, Naczelny Sąd Administracyjny jedynie opowiedział się za jednym z możliwych wyników wykładni tych przepisów, a w konsekwencji oddalenie skargi - podczas gdy z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika obowiązek ustalania wysokości opłaty geodezyjnej w drodze decyzji, co w okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązywało Sąd I instancji do uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa, przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa, tj. ich niezastosowania, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 tej ustawy, i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niewątpliwie powinno było uchylić w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. i orzec odmiennie co do istoty sprawy, co w okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązywało Sąd I instancji do uchylenia w całości decyzji tego organu z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty oraz wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego mające przemawiać za uwzględnieniem tej skargi i uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa określają treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji będącą efektem jego ustaleń i ocen dokonanych w toku rozpatrywania sprawy. Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem nastąpić, jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżący kasacyjnie przypisał bowiem naruszenia prawa organowi administracji i w tym upatruje naruszenia przez Sąd powołanych wyżej przepisów, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 ppsa, zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Ponadto, Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, wymienionych w skardze kasacyjnej, przepisów ustawy o finansach publicznych w powiązaniu z wymienionym w tej skardze przepisem ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w powiązaniu z przepisami wymienionych wyżej ustaw. O ile bowiem przyjęcie różnej wykładni tych samych przepisów prawa nie uprawnia do każdorazowego uznania dopuszczalności wydania odmiennych orzeczeń na podstawie tych wykładni, o tyle nie można traktować wydania orzeczenia w wyniku dokonania wykładni prawa zgodnie z powszechnie akceptowalnymi zasadami tej wykładni jako rażące naruszenie przepisów prawa. Kwestia procesowej formy rozstrzygania przez organy administracji w sprawie ustalenia należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz reprodukcję dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, naliczanej na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 11 lipca 2014 r.), była w przeszłości przedmiotem odmiennych prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, przykładowo wymienionych w zaskarżonych wyroku. Oznacza to, że sądy administracyjne, w toku dokonywanej kontroli zgodności działań organów administracji z obowiązującym prawem, uznawały te działania, pomimo ich odmiennej formy - decyzja administracyjna albo czynność materialno-techniczna - za zgodne z prawem. W ten sposób doszło do prawomocnego uznania w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalności dokonywania w przeszłości odmiennej wykładni tych samych przepisów prawa dotyczących ustalania opłaty na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 11 lipca 2014 r.). Stosowanie w przeszłości przez organy administracji formy czynności materialno-technicznej przy naliczaniu należnej opłaty na podstawie powołanego art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, było więc wynikiem przyjęcia jednej z dopuszczalnych wykładni przepisów prawa, która nie została zakwestionowana przez sądy administracyjne w tych prawomocnych orzeczeniach, w których uznano tę formę za pozbawioną naruszeń prawa. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby stosowanie tej formy działania przez organy administracji, szczególnie przed 2014 r., jak w niniejszej sprawie, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla przedstawionej oceny nie ma żadnego znaczenia powołana w skardze kasacyjnej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14. Nie stanowi ona bowiem źródła obowiązującego prawa w Polsce, lecz jedynie źródło poznania wykładni prawa dokonanej w tej uchwale. Z tego względu nie można stosować, uznanej w tej uchwale wykładni prawa za jedyną prawidłową, do oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w decyzji administracyjnej wydanej przed podjęciem tej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.