I OSK 2075/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 765/23 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r., nr SKO 4532.302.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 765/23, po rozpoznaniu skargi I.P. (I.P.), zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", z dnia 4 października 2023 r., nr SKO 4532.302.2023, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr DZSW/ZP/009043/2023. Skarżący w dniu 24 sierpnia 2023 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na dzień 24 sierpnia 2023 r. skarżący posiada status cudzoziemca jako osoby, która opuściła Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. - wydaną na podstawie m in. art. 16, art. 19, art. 24, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", oraz art. 2 ust.1, art. 26 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy" - Prezydent Wrocławia, zwany dalej "organem pierwszej instancji", odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołał się do brzmienia art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy argumentując, że wymienione tam świadczenia rodzinne związane są przedmiotowo z wychowaniem dzieci i przeznaczone na pomoc w pokryciu wydatków związanych z wychowaniem dzieci, zatem do tego rodzaju świadczeń nie można zaliczyć zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby dorosłej. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 października 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie rodzinne może być przyznany skarżącej wyłącznie na zasadach art. 26 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jako mających status lex specialis względem art. 1 pkt 2 u.ś.r. Powołując się na wykładnię literalną i systemową przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy Kolegium stwierdziło, że skarżący nie spełnił warunków przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ nie zamieszkuje na terytorium RP z dzieckiem czy dziećmi, a ponadto ubiega się o zasiłek pielęgnacyjny dla siebie. Organ odwoławczy argumentował, że art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest przedmiotowo związany z wychowaniem dzieci, a jego przeznaczeniem jest pomoc w pokryciu wydatków związanych z tym celem. Potwierdza to wskazanie w tym przepisie poszczególnych rodzajów świadczeń (wychowawczego, na dobry start, rodzinnego kapitału opiekuńczego, dofinansowania pobytu dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub dziennego opiekuna) i powiązanie ich z prawem zamieszkiwania na terenie Polski wraz z dziećmi. Podobnie w odniesieniu do świadczeń rodzinnych, które związane są z wychowaniem dzieci - zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, świadczenie rodzicielskie, czy zasiłek pielęgnacyjny, jednakże w tym przypadku, gdy przysługuje on niepełnosprawnemu dziecku. Do takiego rodzaju świadczeń nie można zaliczać wnioskowanych przez skarżącego uprawnień. Kolegium wskazało, że taki sposób rozumienia powołanych przepisów potwierdza wykładnia historyczna, poprzednie brzmienie tego zapisu nie przewidywało bowiem warunku zamieszkiwania z dziećmi na terenie Polski. Taką zmianę wprowadziła ustawa z dnia 13 stycznia 2023 г. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżącemu, który jest obywatelem Ukrainy i który przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. i art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przysługuje prawo do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat życia. Sąd I instancji nie podzielił dokonanej przez organy administracji obu instancji wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy , sprowadzającej się do przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy, do którego mają zastosowanie przepisy tej ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, gdy zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a) ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r. Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845 IX kadencja Sejmu). Zdaniem Sadu I instancji, odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Dalej Sąd I instancji wywiódł, że przyjęte w wyniku nowelizacji uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźniej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci" i w konsekwencji stwierdzenie, że "zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez I.P. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 4 października 2023 r. (SKO 4532.302.2023) oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji wyżej wymienionych przepisów materialnoprawnych. W oparciu o postawione zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego I.P. wniósł o jej oddalenie, w pełni popierając argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych. Choć treść podniesionych zarzutów wskazuje, że w istocie przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych w świetle regulacji art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Granice materialne rozpoznawanej sprawy zostały odtworzone prawidłowo przez Sąd I instancji. Wyznaczały je przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z art. 2 pkt 2 u.ś.r. oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Sąd I instancji dokonał jednak ich błędnej wykładni, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obowiązującej od dnia 28 stycznia 2023 r., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Wykładnia językowa i systemowa przywołanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca umożliwił obywatelom Ukrainy korzystanie jedynie z tych świadczeń, które skierowane są na potrzeby dzieci. Wykładnia językowa i systemowa jest wystarczająca dla ustalenia treści analizowanej normy prawnej i nie ma w tym zakresie potrzeby sięgania do wykładni funkcjonalnej. Należy podkreślić, że wykładnia językowa przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uwzględnia zakaz interpretacji per non est, wedle którego nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich elementy stały się zbędne. Wskazana dyrektywa językowa zakłada bowiem racjonalność językową prawodawcy i w konsekwencji pozwala uznać, że zmiana kształtu słownego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dokonana na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, polegająca na dodaniu do jego treści zastrzeżenia o koniczności zamieszkiwania obywatela Ukrainy na terytorium RP wraz z dziećmi, która weszła w życie z dniem 28 stycznia 2023 r., miała charakter celowy i służyła zakomunikowaniu określonych treści. Należy również zwrócić uwagę, że z postanowień dyrektywy nr 2001/55/WE czy też wdrażającej ją ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504 ze zm.), podobnie jak z postanowień decyzji wykonawczej nr 2022/382 w przedmiocie wprowadzenia tymczasowej ochrony dla obywateli Ukrainy w związku z inwazją wojskową rosyjskich sił zbrojnych, nie wynika by na ustawodawcy polskim ciążył obowiązek zapewnienia obywatelom Ukrainy w ramach tymczasowej ochrony dostępu do świadczeń rodzinnych. Kluczowy dla zakresu tej ochrony art. 13 ust. 1 dyrektywy nr 2022/382 nakłada na państwa członkowskie UE powinność ustanowienia przepisów, mających na celu zapewnienie osobom korzystającym z tymczasowej ochrony niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia, jeżeli nie posiadają one wystarczających środków, jak również w zakresie opieki medycznej (...). Przepis ten jednoznacznie dowodzi, że intencją prawodawcy unijnego nie jest zatem zrównanie przez państwa członkowskie praw wysiedleńców w zakresie świadczeń socjalnych (świadczeń zabezpieczenia społecznego) z prawami obywateli państw członkowskich UE lub innych kategorii cudzoziemców, lecz zapewnienie im niezbędnej pomocy wyłącznie w zakresie pomocy społecznej i opieki medycznej. Świadczenia rodzinne, w tym zasiłek pielęgnacyjny, zarówno z perspektywy ustawodawstwa unijnego, międzynarodowego, jak i polskiego, nie przynależą do pomocy społecznej (por. art. 3 ust. 1 lit. j) oraz ust. 5 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Dz. U UE. L 2004.166 ze zm.). Z aktów tych nie wynika również, iż ustanowiona przez państwo polskie ochrona tymczasowa w zakresie wskazanych systemów świadczeniowych zabezpieczenia społecznego (pomoc społeczna, opieka medyczna) musiała zostać ukształtowana na równych zasadach, jak w odniesieniu do obywateli własnych oraz obywateli państw członkowskich UE i EOG, czy też innych kategorii cudzoziemców. Akty te, w tym zwłaszcza dyrektywa nr 2022/382, nie formułują również zakazu modyfikowania ustanowionej przez państwo ochrony tymczasowej, lecz jedynie nakaz jej zmodyfikowania, w sytuacji, w której program krajowy okaże się mniej korzystny niż wynikający z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE oraz gwarancję, że państwa, które będą chciały utrzymać korzystniejszą ochronę powinny mieć zapewnione na ten cel środki finansowe (motyw 17 decyzji). W konsekwencji, z postanowień przywołanych wyżej aktów nie można wyprowadzić dyrektywy nakazującej wywiedzenie z przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy normy, w świetle której obywatel Ukrainy korzystający w Polsce z ochrony tymczasowej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie powinien mieć możliwość ubiegania się o wszystkie świadczenia rodzinne unormowane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym świadczenia opiekuńcze związane z zapewnieniem opieki długoterminowej dorosłemu niepełnosprawnemu, jak również normy, w świetle której obywatel Ukrainy, korzystający w Polsce z ochrony tymczasowej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, korzysta z prawa do świadczeń rodzinnych na równych zasadach z podmiotami wymienionymi w art. 2 pkt 1 u.ś.r., a więc w zakresie wszystkich świadczeń rodzinnych, tj. świadczeń wymienionych w art. 2 u.ś.r., w tym zatem i w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Kolegium, że wskazany wyżej kontekst systemowy nie daje także podstaw do przyjęcia, iż przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. nie powoduje zmiany katalogu świadczeń rodzinnych z tego względu, że ustawodawca nie może ograniczyć zakresu przyznanej pierwotnie obywatelom Ukrainy ochrony tymczasowej. Jak już wskazano, z przytoczonych przez Sąd I instancji regulacji unijnych nie wynika zakaz modyfikowania przez państwo tymczasowej ochrony, a jedynie nakaz jej zmodyfikowania, w sytuacji, w której program krajowy okaże się mniej korzystny niż wynikający z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE oraz gwarancja, że państwa, które będą chciały utrzymać korzystniejszą ochronę powinny mieć zapewnione na ten cel środki finansowe. Ustawodawca krajowy mógł zatem ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. ograniczyć prawo do świadczeń rodzinnych uregulowanych w u.ś.r. w odniesieniu do obywateli Ukrainy, korzystających w Polsce z ochrony tymczasowej w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie poprzez ograniczenie ich zakresu, ze względu na wymóg zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP, wyłącznie do tych świadczeń rodzinnych, które są skierowane i służą potrzebom dzieci. Od ustawodawcy krajowego zależy tylko bowiem to, czy i w jakim zakresie, zdecyduje się otworzyć system tych świadczeń na rzecz wysiedleńców. Wbrew zatem twierdzeniu Sądu I instancji, przedstawiona w decyzji Kolegium wykładnia przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie została błędnie przeprowadzona. Przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uwzględnia też kontekst systemowy, wynikający z innych jej przepisów. Z regulacji prawnej tej ustawy wynika bowiem, że intencją ustawodawcy było objęcie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym tylko niektórymi uprawnieniami, wyraźnie wskazanymi w przepisach ustawy (art. 1 ust. 3 pkt 4, art. 2 ust. 7), a w kontekście świadczeń zabezpieczenia społecznego, wykraczających poza minimalny zakres ochrony tymczasowej - pomoc społeczna i opieka medyczna - wyłącznie świadczeniami związanymi z wychowywaniem dziecka, o czym świadczy katalog świadczeń wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wniosek ten wzmacnia zmiana brzmienia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy od dnia 28 stycznia 2023 r. oraz wprowadzenie z tym dniem dalszych regulacji w tej ustawie, na przykład art. 26 ust. 3g. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, był wadliwy pogląd prawny Sądu pierwszej instancji, który spowodował wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.