I OSK 2080/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 17/16 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 17/16 po rozpoznaniu skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania A.R. , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] uchylającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – B.R. . W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Kolegium – decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] – orzekło o przyznaniu A.R. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu [...] września 2015 r. A.R. złożyła oświadczenie o zmianie składu rodziny – usamodzielnieniu się dwóch córek: M.R. i M.R. Po ponownym przeliczeniu dochodu stwierdzono przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do przedmiotowego świadczenia i wydano opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2015 r. W odwołaniu strona zakwestionowała uzyskiwanie przez rodzinę tak wysokiego dochodu jaki ustalił organ. Podniosła, że jedynym źródłem dochodu rodziny jest renta męża, a gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione synowi M.R. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której A.R. nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiło ze względu na zmianę jej sytuacji dochodowej, tj. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że aktualnie rodzina strony składa się z trzech osób – małżonków i trójki dzieci (M., M. i M.). We wniosku o przyznanie świadczenia ujęła jeszcze dwie córki (M. i M.). Po opuszczeniu przez nie rodziny dochód przeliczono na nowo i okazało się, że w sierpniu 2015 r. wyniósł on na osobę w rodzinie [...] zł, przekraczając o [...] zł kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (664 zł). Zastosowania nie miał również art. 16a ust. 3 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył definicję dochodu zawartą w art. 3 pkt 1 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że gospodarstwo rolne przekazane synowi należy wliczać do dochodu rodziny, w sposób określony w art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z decyzją Starosty J. z dnia [...] maja 2013 r. umowa dzierżawy nie mogła być zarejestrowana, albowiem nie wynika z niej jednoznacznie, że została zawarta w celu nabycia przez wydzierżawiającego prawa do renty lub emerytury (nie spełnia wymogów art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.R. zakwestionowała wyliczenie dochodów rodziny przeprowadzone przez organ, wskazując, że jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta męża, z której po potrąceniach zostaje [...] zł na miesiąc. Umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie mogła być zarejestrowana, ponieważ mąż pobiera rentę z ZUS, a nie KRUS. Sprzedaż gospodarstwa rolnego również nie wchodzi w grę, ponieważ mąż ma orzeczoną niepełnosprawność na 3 lata i po tym okresie zostałby bez prawa do emerytury. Poza tym gospodarstwo rolne zostało zajęte przez komornika i będzie prawdopodobnie przez niego sprzedane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę zauważył, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. przyznająca A.R. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w związku z opieką nad mężem została wydana na podstawie art. 16a ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 16a ust. 2 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), tj. kwoty 664 zł. Dochód rodziny to z kolei przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i 2a ustawy). W niniejszej sprawie na dochód rodziny złożył się dochód jaki osiągnęli w 2013 roku B.R. ([...] zł) oraz A.R. ([...] zł), w tym dochód B.R. z tytułu gospodarstwa rolnego ([...] zł). Taki właśnie dochód był podstawą ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd I instancji zauważył również, że taki też dochód przyjęto do oceny zasadności uchylenia prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od [...] września 2015 r. W niniejszej sprawie jedynym elementem stanu faktycznego odmiennym od stanu faktycznego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest liczba członków rodziny skarżącej. Wysokość dochodu pozostała zaś niezmienna. Na skutek zmniejszenia się liczby członków rodziny zwiększeniu uległ dochód na osobę w rodzinie, przekraczając kwotę kryterium dochodowego o [...] zł ([...] zł). W konsekwencji organ zobowiązany był zastosować art. 32 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 8 i 8a ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Z brzmienia cyt. przepisu wynika, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego zalicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: - części lub całości posiadanego przez rodzinę gospodarstwa rolnego oddanej w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, - gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Cytowany przepis wyczerpuje zakres wyłączeń, jakie dopuścił ustawodawca w stosunku do zasady przyjętej w art. 5 ust. 8. Jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 8a pkt. 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel "nie utrzymuje się" z tego gospodarstwa w rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B.R., a jego synem M.R. nie spełnia wymogów wyżej cytowanego przepisu i tym samym nie wywołuje żądanych przez skarżącą skutków w postaci nieliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym przedmiot sporu, stanowi ustalenie przez organy, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 2 ustawy, z uwagi na zsumowanie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, tj. dochodów z gospodarstwa rolnego oraz pozarolniczych (art. 5 ust. 9). W treści odwołania, jak i skargi oraz załącznika do protokołu rozprawy skarżąca wskazuje, że gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu i nie może go przynosić, ponieważ mąż skarżącej wymaga ciągłego nadzoru – kontaktu wzrokowego. Sąd I instancji wskazał, że nie kwestionuje tej okoliczności, jednakże przepis art. 5 ust. 8 ustawy przyjmuje a priori, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. Wobec tak skonstruowanej treści przywołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu, oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. W konsekwencji, uchylając przyznane A.R. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na niespełnienie wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy obu instancji działały zgodnie z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła A.R. opierając podstawę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 3 ust. 1 ppkt c tiret 22 w zw. z art. 5 ust. 8 ustawy poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do ustalenia dochodu rodziny skarżącej w kwocie powiększonej o dochód z gospodarstwa rolnego, podczas gdy rodzina skarżącej faktycznie dochodu takiego nie uzyskała i z przyczyn obiektywnych w ogóle nie miała możliwości uzyskania takiego dochodu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że z brzmienia art. 3 ust. 1 ppkt c tiret 22 ustawy wynika, iż chodzi o dochody faktycznie uzyskane a nie dochody prawdopodobne. Wprawdzie art. 5 ust. 8 ustawy zawiera wskazówkę, że w przypadku ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się oznaczony dochód miesięczny, lecz norma ta zawiera jedynie domniemanie uzyskania dochodów z działalności rolniczej w określonej wysokości. Domniemanie to można obalić poprzez wykazanie innego stanu rzeczy. Obalenie domniemania winno zaś skutkować niewliczeniem dochodu z gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia zaliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy skarżąca podnosi, że nie uzyskuje faktycznych dochodów z tego gospodarstwa. Dodać przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu odnośnie ustaleń organów i konsekwencji prawnych wynikających z okoliczności oddania w dzierżawę gospodarstwa rolnego synowi skarżącej M.R. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął za organami, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B.R. a jego synem M.R. nie spełnia wymogów przeniesienia posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego w rozumieniu art. 5 ust. 8a pkt 1-3 ustawy. Zatem w przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody - dochody te sumuje się. Zgodnie ze słowniczkiem, czyli wyjaśnieniem pojęć ustawowych, pojęcie "gospodarstwo rolne" oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6), a do dochodu wlicza się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit c tiret 23). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął fikcję prawną, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W świetle ustawy utrzymującym się z gospodarstwa rolnego jest zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął konstrukcję fikcji prawnej, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach (m.in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08). Na marginesie dodać też należy, że Sąd I instancji prawidłowo zauważył, iż uchylenie prawa do przedmiotowego świadczenia nastąpiło za okres od [...] września 2015 r. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu Pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.