I OSK 2084/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2124/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2124/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nieruchomość położona w gminie B., obręb [...] Z., oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.- W. (od km [...] do km [...]). Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Ł. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości oraz wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie, z jednoczesnym nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda Ł. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...], [...], [...] i [...] nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister - powołując się na treść art. 17 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku skierowanym do Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. akcentował, iż budowa obwodnicy B. została objęta harmonogramem rządowego programu budowy dróg krajowych na lata 2008 - 2012, w związku z czym rozpoczęcie procedury przetargowej zostało zaplanowane na 2009 r. i wnioskodawca ma już na nią zabezpieczone środki finansowe. Ponadto zwracano uwagę, że na cele budowy przedmiotowej inwestycji pozyskano już większość nieruchomości, zaś brak możliwości dysponowania wymienionymi we wniosku działkami powoduje opóźnienie całej inwestycji. Z tej przyczyny - w ocenie organu - zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, albowiem w sprawie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe i zaistniał "uzasadniony przypadek", o którym mowa w w/w przepisie. Poza tym, organ odwoławczy wskazał, iż wydanie w tym przypadku decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione również wymogiem wykazania się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad prawem do dysponowania nieruchomością, które było konieczne przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Na wyżej przedstawioną decyzję K. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. a także art. 17 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej: "P.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił w tej sprawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu – zdaniem Sądu - wynikało zatem wprost, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje Wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto Sąd wskazał na szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Zaakcentowano zatem, że ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Zawiera ona uproszczone postępowania, co z kolei ma służyć przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki podniósł, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została podjęta po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego a nieruchomość ta – jako wchodząca w skład budowy obwodnicy B. - była objęta harmonogramem rządowego programu budowy dróg krajowych na lata 2008 – 2012. Na powyższą budowę GDDKiA pozyskał już przy tym większość nieruchomości, a więc brak dysponowania przedmiotowymi działkami powodowałby zablokowanie budowy całej obwodnicy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości umożliwi dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, rozpoczęcie inwestycji w planowanym terminie oraz wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel środków finansowych. W tej sytuacji – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – powyższe fakty uzasadniały stanowisko organów obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" - w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc, dowodem mógł być również dokument będący wnioskiem w tej sprawie. Stosownie zaś do treści art. 77 § 4 k.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Rzeczą powszechnie wiadomą natomiast jest, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa bo drogi mają dla jego rozwoju zasadnicze znaczenie. Zdaniem Sądu organy również w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśniły wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd Wojewódzki skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego, a to w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy i kiedy rozpocznie się budowa obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.- W. przez nieruchomość skarżącego; 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie: - że objęcie inwestycji drogowej na podstawie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2005 roku nr [...], polegającej na budowie obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.— W. przez nieruchomość skarżącego położoną w gminie B., obręb [...] Z." oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...], stanowi uzasadniony przypadek tj. niezwłoczne przejęcie nieruchomości skarżącego uzasadnione jest interesem społecznym i gospodarczym w rozumieniu powołanego powyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 17 tej ustawy, - iż sam fakt objęcia inwestycji drogowej programami rządowymi i jej finansowania ze środków unijnych stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu, a takie zastosowanie w/w przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że każda inwestycja drogowa, objęta przepisami powołanej ustawy, stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że organ orzekający powinien gruntowanie zweryfikować zaistnienie okoliczności, które wskazał wnioskodawca. Inwestor powinien też określić, w czym przejawia się interes społeczny lub interes gospodarczy oraz dlaczego wymaga on nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast, z uwagi na okoliczność, iż droga publiczna - z samej definicji - ma służyć użyteczności ogółu, co do prowadzenia na niej ruchu pojazdów, nie można za uzasadniony interes społeczny do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przyjmować takich celów lub okoliczności, których realizacji służy wybudowanie drogi, ponieważ mogłoby to nastąpić w każdej sytuacji. Nadanie przedmiotowego rygoru może więc nastąpić tylko w wyjątkowej oraz indywidualnie uzasadnionej sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności o charakterze niestandardowym. W związku z powyższym, skarżący zwracał uwagę, że potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości, zaś w niniejszej sprawie decyzja została wydana niejako w sposób automatyczny, bez wyraźnego uzasadnienia zastosowania tej szczególnej i wyjątkowej instytucji, jaką jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci art. art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd Wojewódzki skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie był on uzasadniony. Skarżący kasacyjnie twierdził bowiem, że pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nieprzeprowadzono w pełni postępowania dowodowego, a w szczególności niewyjaśniono, czy i kiedy zostanie rozpoczęta budowa obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej nr [...] P.- W. przez nieruchomość skarżącego, została wydana decyzja zezwalająca inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nie ruchomości, która zawierała rygor natychmiastowej wykonalności. Należy stwierdzić jednak, że wbrew stanowisku skarżącego, dla ustalenia, kiedy zostanie rozpoczęta budowa w/w obwodnicy B. wystarczające były dołączone do wniosku inwestora dokumenty. Z §1 ust. 2 uchwały Rady Ministrów z dnia 25 września 2007 r. nr 163/2007 w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012" wynika, że program ten jest realizowany od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Programem tym zaś zostało objęte wspomniane wyżej przedsięwzięcie. Skoro zatem rządowy akt prawny określał termin realizacji budowy obwodnicy to wydaje się, że tego rodzaju dowód z dokumentu powyższą kwestię w pełni wyjaśniał. Ponadto, do wniosku dołączono również plan wydatków majątkowych i bieżących inwestora na rok 2009, w który widnieje zapis "Budowa obwodnicy B. nr [...]" i wskazano przy nim lata realizacji inwestycji na okres 2009 -2010 r. W rezultacie więc, nie można było twierdzić, że w tej sprawie organy nie zebrały w sposób wszechstronny materiału dowodowego. W szczególności, nie była miarodajna argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że pozwolenie na budowę wydano w tym przypadku dopiero w 2010 r. Nie można bowiem oceniać zasadności decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, która jest wydawana przed rozpoczęciem całego procesu budowy inwestycji, w kontekście powstania faktycznych opóźnień dopiero w tym procesie , czyli opóźnień, które mają miejsce już po wydaniu takiej decyzji. Z tego też względu nie można było twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokonując zaś oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie przekroczył przy tym granic sprawy a w związku z tym nie naruszył również art. 134 §1 P.p.s.a. ( błędnie określonego w skardze kasacyjnej jako "art. 134 ust. 1". W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. w brzmieniu obowiązującym przy orzekania w postępowaniu administracyjnym) - po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zatem zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że z brzmienia tego przepisu (przy spełnieniu określonych w nim przesłanek) wynika obowiązek dla organu wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. W przedmiotowym stanie faktycznym, postępowanie o wywłaszczenie zostało wszczęte i – jak wyżej wspomniano – wnioskodawca przedstawił również dokumentację, świadczącą o potrzebie przyspieszenia procesu realizacji budowy drogi. Ponadto podkreślenia wymagało, że z treści wniosku wynikało również, iż inwestor pozyskał już na cele budowy obwodnicy B. większość nieruchomości a zatem brak możliwości dysponowania spornymi działkami powodowałoby opóźnienie całej inwestycji. W związku z powyższym, choć można mieć wprawdzie w tym przypadku pewien niedosyt, co braku większej indywidualizacji przedstawionych argumentów (mogą one dotyczyć wielu odcinków dróg), to mając jednak na uwadze, że w/w specustawa została uchwalona właśnie po to, by móc w szybkim tempie poprawić w Polsce całą sieć dróg, nie można tej argumentacji odmówić znaczenia. Na marginesie, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się w dużej mierze do kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśnić trzeba, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postępowanie toczyło w następstwie wydania w 2005 r. decyzji o lokalizacji inwestycji, było ono prowadzone – stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) – to jest w oparciu o przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z poprzednią wersją specustawy drogowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) kwestię rygoru natychmiastowej wykonalności regulował przepis art. 17 ust. 2 w/w ustawy, który nie został objęty podstawami kasacyjnymi. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.