I OSK 2085/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 790/11 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i w naturze oddala skargę kasacyjną. I OSK 2085/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 790/11, oddalił skargę A. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i w naturze. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Słubicach, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., przyznał A. T. zasiłek celowy i w naturze. W uzasadnieniu wskazano, że przyczynami, które zadecydowały o przyznaniu świadczeń były: niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, bezdomność oraz wysokość dochodu na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania A. T., decyzją z dnia [...] września 2011 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ i instancji nie zgromadził i nie przeanalizował całości materiału dowodowego, ponadto jego decyzja nie zawierała prawidłowego i precyzyjnie sformułowanego uzasadnienia faktycznego. Skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniósł A. T., w której wniósł o podwyższenie przyznanych mu zasiłków z uwagi na problemy zdrowotne oraz trudną sytuację materialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozpatrując sprawę, stwierdził, że sentencja decyzji organu I instancji została sformułowana nieprecyzyjnie, ponieważ nie wskazano, czy oznaczona wysokość przyznanego zasiłku dotyczy pokrycia wszystkich wskazanych potrzeb, czy też pokrycia każdej ze wskazanych potrzeb. Podniesiono, że uzasadnienie tej decyzji jest zbyt lakoniczne – nie omówiono sytuacji materialnej skarżącego, nie wskazano też przesłanek jakimi kierował się organ I instancji, przyznając zasiłek w określonej wysokości. Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, w szczególności decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Podkreślono, że pominięcie czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji. Skargę kasacyjną wniósł A. T., zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego, wobec nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, ponadto organ I instancji nie pouczył skarżącego o możliwości wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności; • naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, oraz niezażądanie oryginałów dokumentów, na które powołuje się strona przeciwna, zadowalając się kopiami; • Naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 39, art. 100 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 30 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową decyzję organu odwoławczego, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź też jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, natomiast nie określają formy tych naruszeń. Stwierdzić należy, że wskazywane naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było trafne. Niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. było spowodowane bowiem uznaniem, że skarga nie była zasadna, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej stwierdzono też, że Sąd I instancji powinien nakazać SKO w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzenie obszernego postępowania dowodowego i wydania decyzji merytorycznej. Stoi to w sprzeczności z dyspozycją art. 136 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ II instancji, może mieć tylko charakter uzupełniający. Organ II instancji nie może w zakresie postępowania dowodowego wyręczać organu I instancji. W sytuacji, w której materiał dowodowy zawiera znaczące luki, organ II instancji powinien, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jednocześnie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja SKO w Gorzowie Wielkopolskim jest zgodna z art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji, wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego i w naturze, nie ustalił sytuacji materialnej wnioskodawcy, a sama decyzja została wydana jedynie w oparciu o jeden dowód – rodzinny wywiad środowiskowy, jest więc oczywistym, że organ, kierując się wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy materialnej, powinien uzupełnić zebrane dowody. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Gorzowie Wielkopolskim w obszernym uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skargi i wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając wyrok. Z akt sprawy nie wynika także, aby Sąd I instancji posługiwał się jedynie kopiami dokumentów, na które powołał się organ II instancji. Zarzut posługiwania się przez Sąd I instancji tylko kopiami dokumentów należy więc uznać za całkowicie niezasadny. Skarżący nie wykazał też, w jaki sposób ewentualne uchybienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że za całkowicie bezpodstawne, w świetle powyższych rozważań, należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego powinien, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazywać na błędną jego wykładnię lub zastosowanie przez sąd I instancji. Z treści skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do tego, iż organ II instancji nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, podczas gdy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – mógł to uczynić. Takie określenie tej podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, na czym ma polegać błąd w wykładni lub zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182) w powiązaniu z art. 30 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.