I OSK 2089/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1609/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr DO-II.7610.29.2022.JL w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1609/22, oddalił skargę P. S.A. w W., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr DO-II.7610.29.2022.JL, w przedmiocie umorzenia postępowania. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła P. S.A. w W. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez bezzasadne przyjęcie, że P. S.A. w W. nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w rozpoznawanej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego do właściwego organu, co spowodowało umorzenie postępowania; b) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość pomimo braku zaistnienia przesłanek do jego umorzenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Treść podniesionych zarzutów wskazuje jednak, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy organ administracji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, czy też powinien przekazać podanie skarżącej spółki do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma złożoną strukturę i zawiera wiele norm prawnych, regulujących odrębne kwestie. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie nastąpiło przez bezzasadne przyjęcie, że P. S.A. nie nabyła prawa użytkowania nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. Tak postawiony zarzut jest oczywiście nietrafny, skoro w sprawie nie wydano decyzji odmownej, lecz postępowanie administracyjne zostało umorzone ze względu na stwierdzoną niewłaściwość organu, a zatem bez badania przesłanek do stwierdzenia nabycia przez spółkę z mocy prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ta została przez Sąd I instancji w przystępny sposób wytłumaczona i tak stawiany zarzut nie mógł odnieść skutku, nie pozostaje bowiem w związku rzeczowym z przedmiotem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono natomiast brzmienie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Przepis ten wyznacza właściwość rzeczową organu ze względu na to, czyją własność stanowi nieruchomość. W postępowaniu administracyjnym ustalono, i tego ustalenia spółka nie zakwestionowała, że, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, prawo własności działek nr [...] oraz nr [...] wpisane zostało na rzecz Gminy Tarnowskie Góry. Podstawą tego wpisu była ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 18 maja 2020 r. wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Nabycie nieruchomości przez Gminę nastąpiło z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. S.A. w W. w 2009 r. skierowany do Wojewody Śląskiego. W momencie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. treść wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 czerwca 2009 r. wskazywała, że tytuł prawny do przedmiotowych działek przysługiwał Skarbowi Państwa. Dopiero w dniu 18 maja 2020 r. – a więc w toku wszczętego postępowania uwłaszczeniowego – została wydana przez Wojewodę Śląskiego decyzja komunalizacyjna i ona potwierdziła, że przedmiotowe działki z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem Gminy Tarnowskie Góry. W rozpoznawanej sprawie dopiero po przeszło 10 latach od wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego okazało się, że właścicielem nieruchomości od dnia 27 maja 1990 r., a więc także i w dniu 5 grudnia 1990 r. była Gmina Tarnowskie Góry, a nie Skarb Państwa, to Wojewoda Śląski utracił swoją właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku P. S.A. w W. Przepis art. 65 § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie w fazie wstępnej postępowania administracyjnego, gdy organ z urzędu bada swoją właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Faza wstępna postępowania administracyjnego trwa do momentu przejścia przez organ do fazy rozpoznawczej, którą wyznacza pierwsza czynność dowodowa w sprawie. W rozpoznawanej sprawie pierwszą czynnością dowodową było ustalenie, że na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18 maja 2020 r. prawo własności działek nr [...] oraz nr [...] zostało wpisane w księdze wieczystej na rzecz Gminy Tarnowskie Góry. Na podstawie tej czynności dowodowej Wojewoda w toku postępowania ustalił następczo, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania rozpoznawczego na skutek przeprowadzonych czynności dowodowych, że nie posiada on właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy lub że tą właściwość następczo utracił, obliguje do umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a nie do przekazanie podania organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Postępowanie przed organem właściwym w sprawie nie jest bowiem w tej sytuacji kontynuacją postępowania prowadzonego uprzednio przed organem niewłaściwym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.