I OSK 2109/23

Dnia 13 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1623/22 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1623/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 października 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania K. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – E. R. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie – na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniające w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się w niniejszej sprawie przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 395 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutu, przytoczonego w w/w skardze. Zarzut ten został oparty na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, oddalając bowiem skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 lipca 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – E. R., podzielił pogląd organów, że osoba częściowo niezdolna do pracy, zgłaszając zamiar wykonywania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powinna na czas sprawowania tej opieki zawiesić pobieranie renty. Z uwagi zatem, że skarżący w toku postępowania administracyjnego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poinformował organ, iż nie zawiesi przysługującego mu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, opisane na wstępie decyzje zostały wydane zgodnie zarówno z przepisami procesowymi, jak i materialnoprawnymi. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, twierdząc, iż w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt 2/17) należało uznać, iż fakt pobierania w/w świadczenia rentowego nie stanowił w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego, w obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przepisach (mowa o ich literalnym brzmieniu), jak i aktualnie, brak jest regulacji, która odnosiłaby się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a które uzależniałyby przyznanie rencistom tego świadczenia od skutecznej rezygnacji przez nich z renty. Nie ma również regulacji, przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Skarżący zgadzał się przy tym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażano pogląd, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tym, że – jak twierdził - stanowisko to nie odnosiło się do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący miał bowiem ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego był w swej sentencji jednoznaczny, wyraźnie wskazując, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty miał – w ocenie skarżącego - po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż po wydaniu w/w wyroku nie wprowadzono ustawowych rozwiązań regulujących specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W rezultacie – jak twierdziła strona - należało przyjmować, że obecnie uprawnienia takich osób wynikały wprost z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po myśli art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17 - Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala jednak - wbrew stanowisku skarżącego - na równoczesne pobieranie przez K. R. świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21 (cyt.): "stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego." Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią powołanych wyżej przepisów opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie i jest on zgodny z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki z dnia: 12 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1341/23, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 426/23 i 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 271/22). Z treści zaś zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisów dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż pogląd, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury lub renty może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (oczywiście pod warunkiem, że dokona wyboru jednego z tych świadczeń) nie wynika wprost w przepisów u.ś.r. Pogląd ten wypracowało orzecznictwo sądowoadministracyjne mając na uwadze właśnie treść przepisów konstytucyjnych. Nie jest natomiast możliwe – przy obowiązującej aktualnie treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. – przyjęcie poglądu reprezentowanego przez skarżącego, iż pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest przeszkodą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju pogląd byłyby ewentualnie możliwy do przyjęcia w przypadku zmiany prawa. Podkreślić bowiem trzeba, że odnośnie zakresu i form zabezpieczenia społecznego Konstytucja RP odsyła do ustawodawca zwykłego (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, co również istotne, wspomniane przepisy u.ś.r. obowiązują od wielu lat i ich treść nie budziła dotąd żadnych wątpliwości. Przypomnieć zatem jeszcze raz wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, miał ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, poinformował wnioskodawcę o jego sytuacji prawnej. Skarżący jednak nie wyraził woli zawieszenia wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, oświadczając, że z tego uprawnienia nie zrezygnuje. W rezultacie więc należało przyjąć, iż zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy a Sąd I instancji - oddalił skargę, akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.