I OSK 2134/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1441/15 o odrzuceniu skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec kontynuowania czynności kontrolnych postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1441/15 (dalej postanowienie z 21 grudnia 2015 r.), odrzucił skargę N. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Z. [...] z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec kontynuowania czynności kontrolnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 17 marca 2015 r. N. [...] z siedzibą w W. (dalej Spółka bądź skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie P. [...] (dalej Prezes [...] bądź organ) z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z 23 lutego 2015 r.) utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec kontynuowania czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne wszczęte zostało przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej usus), zgodnie z którym do zakresu działania Zakładu należy między innymi kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi. Do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 92a usus). Postanowienie, na które wniesiono skargę, wydano po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm., dalej usdg), w świetle którego przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów, o których mowa w tym artykule. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i [2] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) . Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 kpa. Według tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (LEX nr 1408525, [ONSAiWSA 2014/4/55, z aprob. glosą W. Piątka i A. Skoczylasa, ZNSA 2014/5/168-175 i W. Chróścielewskiego, OSP 2014/7-8/69]), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, choć zostało ograniczone przedmiotowo do postanowień o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, wymaga rozważenia w zakresie szerszym przyjętej regulacji w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Przywołując regulację z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Regulacja postępowania administracyjnego, zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest regulacją pełną, a co za tym idzie wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 kpa, objęte. W uchwale II GPS 3/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów kpa pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 1 kpa, która w sposób wyczerpujący i zamknięty określa zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego, bowiem kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że to wynika z przepisów prawa. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c usdg nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy rozdziału 5 ustawy regulują zorganizowany ciąg działań, podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 kpa. Skoro postępowanie, o którym mowa w art. 84c usdg nie jest postępowaniem administracyjnym, to wydane na podstawie art. 84c ust. 9 usdg postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi wniesionej na to postanowienie. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejno podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które winny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji kpa zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84c ust. 10 usdg. Zgodnie z art. 84c ust. 16 usdg, do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach kpa stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 usdg "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 usdg "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia." Odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakteru postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c usdg nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 kpa. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 usdg. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów, wyszczególnionych w tym artykule. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które winien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 usdg w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Mimo użycia pojęć znanych kpa (postępowania, zażalenia), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa Sąd I instancji skargę odrzucił, gdyż nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. N. z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. G. H., zaskarżyła w całości skargą kasacyjną postanowienie z 21 grudnia 2015 r., zarzucając postanowieniu naruszenie prawa materialnego – art. 45 [ust.] 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, które miało wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co skutkuje wymknięciem się spod kontroli sądowej "kwestia" [winno być "kwestii"] właściwości organu prowadzącego postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutów z drugiej (art. 174 ppsa) podstawy kasacyjnej, zatem stan faktyczny, ustalony w zaskarżonym postanowieniu, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), okazał się niezasadny. Utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest pogląd, że nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku TK z 10.5.2000 r., K 21/99, OTK 2000/4/109, z aprobująca glosą S. Hoca, Prz. Sejm. 2001/3/60; akceptowany przez P. Sarneckiego w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 235-236, uw. 4). Ustawodawca ma możliwość, w granicach art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczyć prawo do sądu w postępowaniach kontrolnych. Celem tych postępowań – prowadzonych zarówno w interesie osób fizycznych, osób prawnych, jak i w interesie publicznym, jest zapobieganie naruszeniom prawa. Przyznanie na etapie postępowań kontrolnych zainteresowanym uprawnień do poddawania czynności kontrolnych, kontroli sądów, prowadziłoby w istocie do paraliżowania tych postępowań. Strona korzystać może z prawa do sądu wobec tych działań władczych organów administracji publicznej, które nakładają prawa i obowiązki wobec osób fizycznych i prawnych. Dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny może wypowiedzieć się co do prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego (w tym w oparciu o wyniki kontroli), jak i co do aktu subsumcji, jeśli organ decyzją bądź postanowieniem, orzeknie o prawach bądź obowiązkach skarżącego. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, sytuacja taka w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca. Skarżący nie dostrzega, że wolą ustawodawcy, do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji trafnie podzielił pogląd prawny, zaprezentowany w uchwale II GPS 3/13. Błędnie autor skargi kasacyjnej postrzega, że dokonujący kontroli nie respektowali właściwości miejscowej. Kontroli dokonywali właściwie umocowani inspektorzy kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnieni z upoważnienia Głównego Inspektora Kontroli ZUS. Członek Zarządu Spółki J. C. wskazał, że wszelka dokumentacja dotycząca przedmiotowego zakresu kontroli ZUS znajduje się w biurze Hurtowni w L. przy ul. P. [...] lok. [...]. Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie znajdują doń zastosowania art. 19 i art. 21 § 1 i 2 kpa. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.