I OSK 2136/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 422/23 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 marca 2023 roku nr SKO.4146.87.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 422/23 po rozpoznaniu skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 marca 2023 roku nr SKO.4146.87.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 30 grudnia 2022 roku, nr MGOPS.545.1633.190.2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zarzucając: 1.naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1967 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła" lub "ustawa", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymieniony przepis ustawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej pod zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego bez jednoczesnego wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a.; d) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieskorzystanie z uprawnień jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. i brak przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów - akt sprawy dotyczących przyznania dodatku węglowego dla babki skarżącego zamieszkałej pod tym samym adresem - mimo powzięcia przez Sąd wątpliwości, czy dodatek jej został przyznany i w dniu 21 października 2022 r. wypłacony (w sytuacji, gdy okoliczność ta w sprawie jest niesporna), co przyczyniłoby się do skrócenia rozpoznania sprawy, a było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jakie powziął Sąd; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez określenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sposób, który pozostawia niepewność co do zakresu związania wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 24 ust. 5a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że z treści powołanego przepisu wprost nie wynika obowiązek, czy też konieczność podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 marca 2023 r., znak: SKO.4146.87.23 i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na podstawie art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1967 ze zm. – dalej jako: "ustawa") w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. W rozpoznawanej sprawie K.H. w dniu 02 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu korzystania z niektórych źródeł ciepła. Jako wykorzystywane źródło ciepła wskazał pellet drzewny. Organy ustaliły, że na wskazany we wniosku adres: [...], ul [...] został przyznany już i wypłacony dodatek węglowy, i w tej sytuacji uznając, że ziściły się przesłanki z art. 24 ust. 7 ustawy, decyzją z 30 grudnia 2022r. odmówiono K.H. przyznania świadczenia w formie dodatku źródła ciepła wykorzystującego pellet. W odwołaniu złożonym od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący wskazał, że mieszka w osobnym lokalu pod adresem [...], ul. [...], posiada osobny kocioł na pellet i w związku z tym prosi o pozytywne załatwienie jego wniosku. Organ II instancji utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy wskazał, że obowiązujące przepisy pozwalają na przyznanie dodatku kilku gospodarstwom domowym, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania w wyniku przyczyn obiektywnych. Taka sytuacja nie miała, w ocenie organu, miejsca w badanym przypadku. Uszło jednak uwadze organów obu instancji, a w szczególności uwadze organu odwoławczego, że już po złożeniu przez K.H. wniosku do art. 24 ustawy dodano ust.5a. Dlatego jako całkowicie pozbawiony uzasadnienia jawi się stawiany K.H. przez Kolegium zarzut, że oczekując przyznania wnioskowanego świadczenia powinien był on załączyć do wniosku kserokopię wniosku złożonego w odpowiednim urzędzie przez właściciela nieruchomości o nadanie numeru porządkowego dla zajmowanego przez niego lokalu, wraz z potwierdzeniem jego złożenia. Skoro, bowiem już po złożeniu wniosku nastąpiła zmiana stanu prawnego, polegająca na wprowadzeniu przez ustawodawcę rozwiązania umożliwiającego przyznanie wnioskowanego świadczenia więcej niż jednemu gospodarstwu domowemu, zamieszkującemu pod tym samym adresem, to rzeczą organów było wystosować do K.H. stosowne pouczenie. Zaakcentować trzeba, że rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że odrębne deklaracje dotyczące źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożyła: E.P. (w dniu 17.11.2021 r.) podając 1 kocioł i rodzaje stosowanych paliw stałych (węgiel i paliwa węglopochodne), jak i K.H. (w dniu 19.04.2022 r.) podając 1 kocioł i rodzaje stosowanych paliw stałych (pellet drzewny). Oboje w złożonych deklaracjach podali adres [...], ul. [...]. Pomimo to, organ II nie zwrócił się do K.H. w trybie art. 79a § 1 k.p.a. co zasadnie zostało wytknięte przez Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Prawo nie może być interpretowane w oderwaniu o celów, którym ma służyć. Złożony przez K.H. wniosek dotyczył źródła ciepła, które zostało zgłoszone w ustawowym terminie. Brak działań skarżącego w celu ustalenia odrębnego adresu dla gospodarstwa domowego w terminie, o którym mowa w art. 24 ust.5a ustawy stanowi konsekwencję zaniedbań organów, które nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków wynikających z art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanych rezultatów. Nie można przyjąć, jak czyni to Kolegium, że stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy, z tej przyczyny, że choć K.H. zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] i nr [...] budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. nr [...] w m. [...], to jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Skarga kasacyjna argumentuje, że nawet gdyby przed wydaniem w dniu 30 grudnia 2022 r. decyzji organ wystosował do strony pismo zawiadamiające o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz wskazał w nim przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione, a które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, K.H. i tak nie podjąłby w terminie do 30 listopada 2022 r. skutecznie tych działań, gdyż złożony po tej dacie wniosek pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na nie usunięcie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1368) nie nadaje się odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków. Całkowicie jednak Kolegium pomija, że sytuacja braku możliwości ustalenia odrębnego adresu również została przez ustawodawcę uregulowana. Na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy w przypadku, gdy pod jednym adresem zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust.1. Jak wynika z akt sprawy, rozpatrujące wniosek K.H. organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego i nie podjęły żadnych działań w celu rozważenia zaistnienia przesłanek z art. 24 ust. 5b ustawy. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd Wojewódzki nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu, dlatego też skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego efektu. Pomimo pewnych mankamentów, niezasadnie podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że pomimo wcześniejszej wypłaty dodatku węglowego dla gospodarstwa zamieszkującego pod wskazanym adresem, organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zakresie, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wypłaty wnioskowanego przez stronę dodatku. Tego nie uczyniono. Wziąwszy pod uwagę brak precyzji w sformułowaniu wytycznych dla organu, należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie z uwzględnieniem wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.