I OSK 214/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 574/08 w sprawie ze skargi H. J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 574/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1970 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Augustowie orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej na terenie obiektu "Łąki [...]", gromady S., powiatu augustowskiego, oznaczonej na planie jako działki nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,81 ha, zapisanej w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym pod poz. [...] na B. B. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r. wystąpił H. J. B. - syn B. B. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r. W uzasadnieniu wskazano, że zadaniem Kolegium, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jest zbadanie i ocena, czy orzeczenie Kierownika Wydziału R. i L. PPRN w Augustowie z [...] czerwca 1970 r. dotknięte jest wadą skutkującą nieważnością orzeczenia. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 kpa. Wskazana przez wnioskodawcę wada niedoręczenia stronie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1970 r. nie ma cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ naruszenie praw byłego właściciela nieruchomości do czynnego udziału w postępowaniu i niedoręczenie mu decyzji o przejęciu mienia w formie pisemnej, przewidzianej w art. 101 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. może stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Augustowie, wydając ocenianą decyzję zastosowała doręczenie zastępcze przewidziane w art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. Przepis ten wskazywał, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu w dniu [...] czerwca 1970 r., postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 0,81 ha od B. B. wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w S. od [...] do [...] czerwca 1970 r. Natomiast decyzja kończąca to postępowanie wywieszona była na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w S. w okresie od [...] lipca do [...] lipca 1970 r. Potwierdzają to adnotacje urzędowe znajdujące się na tych dwóch dokumentach. Podniesiono również, że zarówno ojciec wnioskodawcy jak i wnioskodawca znali treść decyzji wydanej w 1970 r., co wynika z dołączonej przez H. B. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kserokopii odpisu tej decyzji dokonanej w Urzędzie Miejskim w Augustowie w dniu [...] sierpnia 1990 r. i aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] stycznia 1998 r., w którym zarówno były właściciel przejętej nieruchomości B. B. i jego syn H. J. B. powołują się na prawomocną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Augustowie z dnia [...] czerwca 1970 r. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., H. J. B. zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 1 ust 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 339, ze zm.) w związku z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 23 grudnia 1927r. o granicach Państwa, oraz art. 101 §1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wadliwej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji położona jest w odległości znacznie przekraczającej 30 km od granicy Państwa. Decyzja nacjonalizacyjna została oparta na przesłankach nie znajdujących uzasadnienia w obowiązującym wówczas prawie. Powołane w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 23 grudnia 1927r. o granicach Państwa utraciło moc w dniu 7 kwietnia 1956 r., zaś decyzja PPRN w Augustowie została wydana w dniu [...] czerwca 1970 r. Zdaniem skarżącego istotnym elementem decyzji pozbawiającej jego ojca własności był przepis nieobowiązujący w dacie jej wydania od 14 lat, co oznacza, iż brak jest podstawy do uznania, że mógł on stanowić podstawę do ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość leżała w pasie granicznym. Skoro ustawodawca nie znowelizował tego dekretu wskazując co należy rozumieć pod pojęciem pasa granicznego po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP o granicach Państwa, domniemywać należy, że nie było zamiarem ustawodawcy kontynuowanie działania dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w tym zakresie. Wskazano również na brak doręczenia ojcu H. J. B. zaskarżonej decyzji na piśmie. Nie można zgodzić się z uzasadnieniem wskazanym przez SKO, iż nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze przewidziane w art. 45 kpa, w brzmieniu wówczas obowiązującym. B. B. nie był wówczas osobą nieznaną z miejsca pobytu, bowiem był zameldowany w W. W istniejącym wówczas porządku prawnym nie było żadnych przeszkód, aby urzędnik PPRN w Augustowie uzyskał informację z ewidencji ludności o miejscu zamieszkania B. B. i doręczył mu decyzję. Nadto organ administracji wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa wywieszona była na tablicy ogłoszeń w okresie od 1 do 13 lipca tj. 13 dni, a nie jak przewidywał przepis 14 dni. Jest to więc oczywiste naruszenie wskazanego art. 45 kpa, które zdaniem skarżącego wskazuje na celowe pospieszne działanie ówczesnych władz powiatowych mające na celu pozbawienie ojca skarżącego własności. W odpowiedzi na skargę SKO w Suwałkach wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 574/08 oddalił skargę wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Augustowie z dnia [...] czerwca 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Augustowie stanowił art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 339, ze zm.). W myśl tego przepisu nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim, lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, nie pozostające w faktycznym władaniu właścicieli mogły być przejmowane w całości lub w części na własność Państwa. Zdaniem Sądu decyzja z dnia [...] czerwca 1970 r. nie naruszyła obowiązującego w dacie jej wydania prawa w stopniu mogącym powodować jej nieważność, ponieważ ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 1 ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Przejęte ww. decyzją grunty położone na terenie obiektu "Łąki [...]", gromady S., znajdowały się na terenie ówczesnego województwa białostockiego w powiecie augustowskim, który leżał w obrębie pasa granicznego przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz.U.R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83). W dacie wydawania kwestionowanej decyzji, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. pozbawione już było bytu prawnego przepisem art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 23 marca 1956 r. o ochronie granic państwowych (Dz.U. z 1956 r. Nr 9, poz. 51, ze zm.). W art. 16 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 23 marca 1956 r. zamieszczono definicję pasa granicznego, który "obejmuje obszar powiatów przylegających do linii granicy lądowej oraz do brzegu wód granicznych i brzegu morskiego. Jeżeli szerokość pasa granicznego nie osiąga w ten sposób 30 km, włącza się do pasa granicznego również te miasta i powiaty, których obszar leży w całości lub w części w odległości 30 km od linii granicy lądowej oraz od brzegu wód granicznych lub brzegu morskiego". Na datę zatem wydawania kwestionowanej decyzji PPRN ([...].06.1970 r.) definicja "pasa granicznego" była identyczna z tą ujętą w uchylonym już rozporządzeniu Prezydenta z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa, a zatem obejmowała te same co uprzednio tereny, w szczególności powiat augustowski. Definicja pasa granicznego, a w związku z tym obszar, na którym możliwe było odebranie nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1978 r., na podstawie art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1977 r. o morzu terytorialnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 37, poz. 162). Oznacza to, że podstawa materialnoprawna wydanej decyzji była prawidłowa, ponieważ o ile rozporządzenie Prezydenta z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa na chwilę wydawania kwestionowanej decyzji nie istniało w obrocie prawnym, o tyle zakres przedmiotowy decyzji nie zmienił się i dotyczył nadal tego samego obszaru pasa granicznego. Wskazano również, że grunty rolne położone na terenie obiektu "Łąki [...]", gromady S., stanowiące własność B. B. na dzień wydawania decyzji nie pozostawały w jego faktycznym władaniu. Odebrane grunty od stycznia 1947 r. nie były uprawiane przez właściciela, albowiem na mocy umowy z dnia 20 stycznia 1947 r. zostały wydzierżawione J. R. Następnie umową z dnia [...] lutego 1970 r. grunty te B. B. dzierżawił A. S. i J. W. Bezspornym w sprawie jest też, że właściciel nie zamieszkiwał na terenie wywłaszczonej nieruchomości, a w miejscowości Wydminy, gdzie prowadził gospodarstwo rolne, co zostało potwierdzone w protokole spisanym w dniu [...] maja 1970 r. we wsi K. w obecności sołtysa tej wsi. Powyższe oznacza, iż wyczerpano dyspozycję art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., który stanowił podstawę przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy za prawidłowe uznał zastosowanie doręczenia zastępczego decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r., przewidzianego w art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. Przepis ten wskazywał, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu w dniu [...] czerwca 1970 r., postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 0,81 ha od B. B. wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w S. od [...] do [...] czerwca 1970 r. Natomiast decyzja kończąca to postępowanie wywieszona była na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w S. w okresie od [...] lipca do [...] lipca 1970 r. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 574/08 złożył H. B. zarzucając naruszenie art. 45 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w zw. z art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne uznanie przez Sąd iż nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze przewidziane w art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r., ponieważ B. B. nie był wówczas osobą nieznaną z miejsca pobytu, gdyż był zameldowany w W. Poniesiono, iż w istniejącym wówczas porządku prawnym nie było żadnych przeszkód, aby urzędnik PPRN- w Augustowie uzyskał informację z ewidencji ludności o miejscu zamieszkaniu B. B. i doręczył mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję. Organ administracji stosując doręczenie zastępcze naruszył w sposób rażący art. 39 Konstytucji RP zobowiązującej tenże organ do zabezpieczenia prawa B. B. do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do pozbawienia go prawa własności. Takie działanie organu administracji było niedochowaniem należytej staranności, czego skutkiem było nieuprawnione zastosowanie doręczenia zastępczego, w rezultacie czego nastąpiło pozbawienie własności ojca skarżącego bez możliwości zaskarżenia tej decyzji. Tym samym doszło do dalszego naruszenia przepisów konstytucyjnych, a mianowicie art. 73 wówczas obowiązującej ustawy zasadniczej. Wskazano również na błędne uznanie, iż nie ma znaczenia, że organ administracji nie dotrzymał terminu w jakim winna być wywieszona decyzja wywłaszczeniowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie art. 45 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 1970 r., jako w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezydium PRN w Augustowie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości B. B.), w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Nawet jednak przyjmując, iż wskazany w skardze kasacyjnej zarzut miałby oznaczać błędną ocenę Sądu co do prawidłowego zastosowania art. 45 kpa przez organ wydający decyzję z dnia [...] czerwca 1970 r., to tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie zarzuca, iż organ wydający decyzję z dnia [...] czerwca 1970 r. nie dochował należytej staranności w ustaleniu adresu B. B., przez co B. B. nie otrzymał tej decyzji i w ten sposób został pozbawiony prawa złożenia od niej odwołania. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wywołującą skutki prawnorzeczowe wobec tej strony, nie stanowi jednak wady określonej w art. 156 §1 kpa, a w szczególności nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa, lecz co najwyżej może być oceniane w ramach wadliwości określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa, jako brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu o wydanie decyzji. Rozłączność rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych służących ocenie legalności decyzji administracyjnej w zależności od wad, którymi decyzja taka jest dotknięta, określonych w art. 145 i art. 156 kpa, uniemożliwia kwalifikowanie danej wadliwości decyzji administracyjnej do przemiennego prowadzenia postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego. Z tego względu, zarzut skargi kasacyjnej o braku zapewnienia B. B. udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1970 r. poprzez zaniechanie osobistego doręczenia tej decyzji na rzecz doręczenia jej w sposób zastępczy w ramach publicznego obwieszczenia, nie może być skutecznie oceniany w postępowaniu nieważnościowym (na podstawie art. 156 kpa), lecz co najwyżej w postępowaniu wznowieniowym (na podstawie art. 145 kpa). Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była jednak decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym wobec decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r., dlatego prawidłowo Sąd ten uznał, iż zarzucane naruszenie art. 45 kpa (o treści obowiązującej w 1970 r.) nie stanowi wadliwości określonej w art. 156 §1 kpa. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku, iż organ orzekający w 1970 r. nie znał adresu zamieszkania B. B. Skarżący zarzucił jedynie, iż organ orzekający nie dochował należytej staranności w ustaleniu tego adresu, poprzez uzyskanie go w Centralnej Ewidencji Ludności, bądź też od sołtysa wsi, w której położona była nieruchomość B. B. Tego rodzaju zarzuty nie spełniają jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Skutkiem nieznajomości adresu B. B. organ orzekający nie zaniechał bowiem obowiązku podjęcia próby doręczenia decyzji chociażby w sposób zastępczy, przewidziany ówczesnym art. 45 kpa. Nie można zatem czynić temu organowi zarzutu z racji zastosowania ustawowo określonej procedury zastępczego doręczenia decyzji tylko dlatego, iż w ocenie skarżącego działania organu w ustaleniu adresu B. B. nie były dostatecznie wnikliwe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.