I OSK 2152/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/13 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta Wrocławia orzekł o utracie przez Z. R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 marca 1998 r., a Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. R. utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 387/09 – prawomocnym z dniem 3.03.2010 r. – oddalił skargę Z. R.. Wnioskiem z 10 kwietnia 2013 r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] maja 2009 r., a decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając odmowę, Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] maja 2009 r. była już poddana weryfikacji i przytoczył ocenę wyrażoną w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 grudnia 2009 r., nadto wskazał, że po analizie sprawy nie można dopatrzyć się przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z 1 lipca 2013 r. Z. R. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] maja 2009 r., z wyjaśnieniem, że wniosek taki składa w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2013 r. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji Wojewody z [...] czerwca 2013 r. i Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister, po przedstawieniu stanu sprawy, podkreślił, że decyzja z [...] maja 2009 r. była już poddana kontroli sądu administracyjnego, zaś z wyroku Wojewódzkiego Sądu z 17 grudnia 2009 r. wynika, że Sąd ten wziął pod uwagę okoliczności odpowiadające przesłankom wzruszenia decyzji w trybie nieważności postępowania, a w związku z tym moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wyklucza ponowne badanie decyzji pod kątem nieważności postępowania. W takiej sytuacji Minister orzekł, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania nadzorczego. Oddalając skargę Z. R. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że słusznie organ uznał, iż decyzja Prezydenta z [...] maja 2009 r. była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wyrok z 17 grudnia 2009 r. – pod kątem przesłanek nieważności, a nadto stwierdził, że podstawy nieważnościowe wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji były tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze, w wyniku której został wydany ww. wyrok z 17 grudnia 2009 r. Zdaniem Sądu, tożsamość zarzutów powodowała, że organ nie mógł ponownie oceniać decyzji z [...] maja 2009 r. pod kątem nieważności, będąc związany prawomocną oceną, wyrażoną w wyroku, co wynika z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reprezentowany przez adwokata z urzędu, Z. R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014 r., zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r., na mocy której organ ten uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2009 r. Prezydenta Miasta Wrocławia o utracie przez Z. R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 marca 1998 r. w sytuacji gdy decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie wiążącej mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt. IV SA/Wr 397/09, z którego, to wyroku nie wynika, aby decyzja z [...] maja 2009 r. była badana przez Sąd przez pryzmat stwierdzenia przesłanek nieważnościowych. W związku z tymi zarzutami Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Jednym z trybów przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego, służących do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 156 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która... Sformułowanie, że organ stwierdza nieważność decyzji bez określenia, że dotyczy to decyzji ostatecznej – tak jak to ma miejsce w innych trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145, 154, 155 itp. k.p.a. – pozwoliło na wyrażenie poglądu, iż stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji ostatecznej, ale również i niemającej takiego charakteru. Orzecznictwo stoi na stanowisku pierwszeństwa postępowania odwoławczego nad stwierdzeniem nieważności decyzji nieostatecznej, bowiem jeżeli zostało wniesione odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji to w trakcie postępowania odwoławczego nie może zostać stwierdzona nieważność decyzji. Natomiast, jeżeli w terminie otwartym do odwołania zostanie złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji, a nie odwołanie od niej, tryb nieważnościowy może mieć miejsce. Natomiast jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została poddana kontroli instancyjnej, wniesiono bowiem od niej odwołanie i w trybie odwoławczym dokonano jej oceny, postępowanie nadzorcze może być prowadzone do decyzji odwoławczej – jako ostatecznej, kończącej postępowanie w sprawie. Odwołanie od decyzji pociąga za sobą skutek przeniesienia rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, a decyzja wydana przez ten organ załatwia sprawę co do jej istoty. Tylko zatem wyeliminowanie decyzji odwoławczej z obrotu prawnego, w trybie przewidzianym do wzruszenia decyzji ostatecznej, w tym stwierdzenia nieważności decyzji, będzie otwierało drogę do oceny decyzji organu pierwszej instancji. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odwoławczej nie jest możliwa ocena decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie stwierdzenia nieważności z tego powodu, że została ona poddana kontroli instancyjne, a termin na dokonanie przez strony wyboru trybu kontroli już upływał. Jak powiedziano wyżej, wyboru trybu kontroli decyzji organu pierwszej instancji – odwołanie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności – strona może dokonać tylko w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Skoro skorzystała z odwołania nie może, po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy, domagać się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. W sprawie decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] maja 2009 r. o pozbawieniu Z. R. statusu osoby bezrobotnej była poddana kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym i sądowoadministracyjnym. Na przeszkodzie oceny tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności stoi wykorzystanie trybu odwoławczego w stosunku do niej. Natomiast ocena wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 lutego 2009 r. uniemożliwia wdrożenie trybu nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z [...] maja 2009 r., z przyczyn wskazanych przez organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniach wydanych w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R., zaskarżonym przez niego wyrokiem, bowiem bez względu na rozstrzygnięcie organu (odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2009 r. – art. 158 § 1 k.p.a., umorzenie postępowania nadzorczego – art. 105 § 1 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego – art. 105 § 1 k.p.a., choć takie rozstrzygnięcie byłoby najwłaściwsze, z uwagi na brak przesłanki przewidzianej do wszczęcia postępowania) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] maja 2009 r. był niedopuszczalny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata świadczącego pomoc prawną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.