I OSK 2161/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2137/15 w sprawie ze skargi "G." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta W. na rzecz "G." S.A. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/15, po rozpoznaniu skargi "G." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nabycie przez [...]gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. K. w W., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 4289 m2, w obrębie ewidencyjnym [...], którą to decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymała w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi "W." S.A. w W., wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 32/07 uchylił ww. decyzje. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez [...]gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchyliła tę decyzję i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez [...] - gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Miasta W., wyrokiem sygn. akt. I SA/Wa 1440/10 z dnia 8 lutego 2011 r. uchylił ww. decyzje. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez [...]gminę W. z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. prawa własności gruntu położonego przy ul. K. w W., gdyż w dacie tej pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie W. służąc do wykonywania działalności o charakterze państwowym. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie protokołu z dnia 21 listopada 1949 r. W. Dyrekcja P. w P. została wprowadzona w posiadanie fabryki "O." i S-ka W., ul. K. i przejęła jej składniki majątkowe, w tym majątek nieruchomy opisany w protokole jako nieruchomość własna nr hip. [...] o powierzchni 4395,88 m2. Zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1954 r., zmieniającym zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., W. (W.) (poprzednik prawny Spółki G. S.A. zgodnie z zarządzeniem Ministra Przemysłu z dnia [...] lutego 1991 r.) uzyskała zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem O. w W. ul. K.. Wojewoda podniósł, że prawo zarządu nie zostało W. nigdy odebrane i zarówno z orzeczenia arbitrażowego z dnia [...] marca 1978 r., jak również z prawomocnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1960 r. w części dotyczącej przekazania przez nią terenu przy ul. K. innemu przedsiębiorstwu, wynika jednoznacznie, że W., zgodnie z wpisem do rejestru przedsiębiorstw państwowych, była przedsiębiorstwem przemysłu kluczowego podporządkowanym Ministrowi Przemysłu Ciężkiego, będącym naczelnym organem administracji, a Prezydium Rady Narodowej W., jako terenowy organ administracji państwowej, nie mogło samodzielnie rozporządzać posiadaną przez W. nieruchomością. Wojewoda stwierdził, że W. uzyskała prawo użytkowania z mocy samego prawa, wskazując, że na tej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzona była działalność o charakterze państwowym. Nie zgadzając się z powyższym Prezydent W. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że Wojewoda nieprawidłowo określił stan władania przedmiotową nieruchomością ("należenia do") wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz składniki mienia będącego przedmiotem decyzji, czego skutkiem jest wyodrębnienie gruntu od budynków znajdujących się na tym gruncie. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchyliła ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i stwierdziła nabycie przez [...]gminę W. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jest związany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 32/07 i z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/10, które zapadały w niniejszej sprawie. Wskazał, że według archiwalnych wpisów w rejestrze ewidencji gruntów [...], działka [...] w obrębie [...] o powierzchni 90409 m2 została wydzielona z działki [...] w obrębie [...] w 1980 r. i istniała w niezmienionym kształcie do 1993 r. Jako jej właściciel wpisane było Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a władającym W. Działka ewidencyjna [...], w obrębie [...], o powierzchni 9908 m2, powstała w trakcie odnowienia ewidencji gruntów w 1997 r. W wyniku wprowadzonych zmian w ewidencji gruntów i budynków, które miały miejsce po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1440/10, działka nr [...] uległa podziałowi. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,9980 ha, w obrębie [...], położonej w W. przy ul. K.: na działki nr [...] o pow. 0,1132 ha i nr [...] o pow. 0,8776 ha. Powołując się na pismo Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w W. z dnia 5 czerwca 2014 r. podał, że podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] nastąpił w wyniku ujawnienia w operacie ewidencji gruntów KW [...], a decyzja podziałowa dla tych działek nie była wydawana. Organ odwoławczy wskazał również, że z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że z działki nr [...] zostały wyodrębnione działki nr [...], nr [...] (stanowi część dawnej hip nr [...]) i nr [...]. A z wykazu synchronizacyjnego wynika, że działce nr [...], z obrębu [...] ujawnionej w KW Nr [...] w ewidencji gruntów odpowiadają działki nr [...] i nr [...]. W ocenie Komisji, zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego dokumenty pozwoliły na stwierdzenie, że działka nr [...] istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., z której w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów i budynków zostały wyodrębnione działki objęte decyzją komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 2014 r., stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Wskazała, że z księgi wieczystej Nr [...], założonej w 1999 r. dla nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta dawna, wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której w wyniku zmian w ewidencji gruntów wyodrębniona została działka nr [...]) stała się własnością gminy W. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. z dniem 13 kwietnia 1950 r.) stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie organ podniósł, że z ww. księgi wieczystej nie wynika, aby została wydana decyzja przyznająca byłym właścicielom prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (aktualnie prawo użytkowania wieczystego) lub prawo zabudowy za opłatą symboliczną. Zatem nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, który do dnia 27 maja 1990 r. nie wyzbył się tytułu prawnego do tej nieruchomości. Organ, zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., dokonał analizy protokołu z dnia 28 listopada 1949 r. wprowadzenia W. Dyrekcji Państwowego Przemysłu Miejscowego w P. w posiadanie fabryki "O." w W., ul. K.. Stwierdził, że podstawę prawną sporządzenia ww. protokołu stanowiło zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. ([...]) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: O. w W. Zgodnie z § 1- 2 powołanego zarządzenia został ustanowiony z dniem 29 października 1949 r. przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: O. w W., który powierzony został W. Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w P. Podstawę prawną wydania zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. stanowił art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. R.P Nr 21, poz. 67). Szczegółowe przepisy oraz instrukcje, określające zakres uprawnień i tryb postępowania zarządców państwowych, zgodnie z delegacją z art. 11 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., zostały określone w instrukcji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 marca 1948 r. (M. P. Nr A-33, poz. 142). Na mocy decyzji o ustanowieniu zarządu przymusowego, zgodnie z § 5 instrukcji, zarządca przymusowy wprowadzany był w posiadanie przedsiębiorstwa. Wskazał, że Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. dokonał zmiany ww. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. w ten sposób, że przymusowy zarząd państwowy nad tym przedsiębiorstwem powierzył W. (W., ul. G.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła uwagę na przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). Na podstawie art. 1 tej ustawy uchylony został ww. dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym (przedsiębiorstwo O. w W.) ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jednocześnie wskazał, że mimo, iż w aktach brak jest dokumentu, aby zostało wydane orzeczenie stwierdzające przejęcie na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa nieruchomości na podstawie art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. to jednak nie uprawnia do stwierdzenia, że nieruchomość ta nie przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Organ podniósł, że przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie pozwalają na postawienie tezy, że na ich podstawie zostało ustanowione prawo zarządu nad przedsiębiorstwem. Należy bowiem odróżnić prawo zarządu od sprawowania zarządu nad przedsiębiorstwem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), nieruchomości które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego i co za tym idzie - podlegają komunalizacji. Wobec tego nieruchomości, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych - nie podlegają komunalizacji. W związku z powyższym, w ocenie Komisji, przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie podmiotu trzeciego, dlatego też nieruchomość ta spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a co za tym idzie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Przydzielenie mienia zarządzeniem Ministra przedsiębiorstwu państwowemu, nie może być utożsamiane z przekazaniem temu przedsiębiorstwu zarządu jakąkolwiek nieruchomością (w szczególności bez jej ewidencyjnego określenia). Ustosunkowując się do zaleceń Sądu organ stwierdził, że orzeczenie Głównej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 1978 r. nie rozstrzygało o tytule prawnym do nieruchomości, gdyż dotyczyło "opróżnienia terenu". Z jego uzasadnienia wynika, że W. była w 1960 r. przedsiębiorstwem podporządkowanym Ministrowi Przemysłu Ciężkiego. Mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacjij w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organu fakt, że przedsiębiorstwo podporządkowane było Ministrowi nie jest wystarczającą podstawą do wyłączenia go spod komunalizacji następującej ex lege z uwagi na fakt, że przedsiębiorstwo nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. Organ wskazał, że w konsekwencji decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1960 r. w części przekazującej W. nieruchomości [...] położonej przy ul. K., nastąpił "powrót" do stanu sprzed wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1960 r., tj. do stanu w którym przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: O. sprawowała W. (W., ul. G.). Jednocześnie stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, a w sprawie mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady superficies solo cedit. W związku z powyższym komunalizacji podlega nie tylko nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka nr [...], ale zabudowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], podzielające w tym zakresie stanowisko przedstawione w odwołaniu. Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r. "G." S.A. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała ocena prawna i wskazania zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/10. WSA w Warszawie kontrolując decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości [...] przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wskazał, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy, sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu), dla którego organem założycielskim w dniu 27 maja 1990 r. był naczelny organ administracji państwowej i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. Sąd wskazał także na naturę przymusowego zarządu państwowego ustanowionego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. WSA w Warszawie stwierdził, że zarząd przymusowy jest zarządem państwowym, którego wykonywanie zostaje zlecone ustanowionemu przez władze zarządcy. Przymusowy zarządca państwowy nie jest w stosunku do składników przedsiębiorstwa kontynuatorem uprawnień, ani właściciela przedsiębiorstwa, ani jego kontrahenta, ani nawet własnych poprzednich uprawnień, lecz ma do użytkowania tych składników tytuł samoistny i pierwotny, wynikający z aktu ustanowienia zarządu, którego zakres określa dokonana w trybie administracyjnym czynność wprowadzenia w posiadanie ujęta w odpowiednim protokole. Kwestionowanie prawidłowości takiego protokołu może mieć zaś miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do części nieruchomości, wyodrębnionej z dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...], oznaczonej wówczas jako działka nr [...], obecnie wyodrębnionej geodezyjnie jako działka nr [...], stanowiło mienie ogólnonarodowe. Poza sporem jest to, że przedmiotowe mienie zostało skomunalizowane na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, stało się z dniem 13 kwietnia 1950 r. mieniem państwowym. Sąd I instancji zakwestionował jednak ustalenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że przedmiotowe mienie nie znajdowało się w zarządzie osoby trzeciej i w związku z tym należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazał, że nieruchomość hipoteczna nr [...] przy ul. K., stanowiąca własność O. została objęta protokołem z dnia 28 listopada 1949 r. wprowadzenia W. w P. w posiadanie fabryki pn. O. Protokół ten został sporządzony w wykonaniu zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 29 października 1949 r. w sprawie ustanowienia z dniem 29 października 1949 r. przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem O. w W. i powierzeniu tego zarządu W. w P. Podstawę prawną tegoż zarządzenia stanowił art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Następnie Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia 30 grudnia 1954 r. dokonał zmiany wskazanego wyżej zarządzenia z dnia 29 października 1949 r. w zakresie dotyczącym osoby zarządcy powierzając przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem O. w W. - W. Co prawda w aktach sprawy brak protokołu objęcia spornego mienia w posiadanie przez wskazaną wyżej Fabrykę, jednakże z treści orzeczenia arbitrażowego Głównej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 1978 r. wynika, że W. objęła teren przy ul. K. władanie, a żądanie K. w W. o opróżnienie tego terenu zostało oddalone. Z zaświadczenia Zarządu Miejskiego W. z dnia 26 czerwca 1947 r. wynika, że nieruchomość hipoteczna nr [...] nie została objęta w zarząd przez Wydział Administracji Nieruchomości. Z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. wynika, że została stwierdzona nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1960 r. w części dotyczącej przekazania W. nieruchomości przy ul. K. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazuje, że na dzień 27 maja 1990 r. sporne mienie znajdowało się pod zarządem W., skoro z akt sprawy nie wynika, aby zarządzenie z 1954 r. zostało uchylone. Jednocześnie trafnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że W. była podporządkowana w 1960 r. Ministrowi Przemysłu Ciężkiego. Z uzasadnienia orzeczenia arbitrażowego Głównej Komisji Arbitrażowej z 1978 r. wynika, że było to przedsiębiorstwo przemysłu kluczowego. Z zarządzenia Ministra Przemysłu z dnia 26 lutego 1991 r., zmieniającego zarządzenie Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 1 października 1986 r. wynika, że W. była przedsiębiorstwem państwowym podporządkowanym naczelnemu organowi administracji państwowej jakim był w dacie 27 maja 1990 r. Minister Przemysłu przejmujący zadania po Ministrze Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Przemysłu - Dz.U. Nr 33, poz. 172ze zm.). Sąd I instancji nie zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że podporządkowanie W. naczelnemu organowi administracji państwowej, która władała nieruchomością przy ul. K., nie było wystarczającą podstawą do wyłączenia spornego mienia spod komunalizacji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, podlegało mienie ogólnonarodowe należące do państwowych przedsiębiorstw terenowych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organów administracji państwowej stopnia podstawowego [art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.)]. Ustawa nie przewidywała zatem, aby komunalizacji podlegało mienie należące do przedsiębiorstw państwowych dla których funkcję organu założycielskiego pełniły naczelne organy administracji państwowej. Jeżeli natomiast chodzi o to, czy przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. należało w sensie prawnym do W. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przymusowy zarząd państwowy ustanowiony w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. był w 1954 r. tytułem prawnym, potwierdzającym publicznoprawne władanie wskazanego wyżej przedsiębiorstwa nad spornym mieniem. Z art. 6 i art. 9 wspomnianego dekretu wynikało, że zarządca państwowy zarządza powierzonym mu majątkiem lub przedsiębiorstwem i jest wyłącznie upoważniony do wykonywania czynności prawnych, dotyczących tego zarządu oraz że odpowiada za swe czynności przed władzą mianującą. Z § 18, 19 i 28 instrukcji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 marca 1948 r. (M. P. Nr 33, poz. 142) wynikało, że zarządca przymusowy dba o dobro przedsiębiorstwa i jego zachowanie mając na względzie interesy Państwa, prowadzi rachunkowość, przesyła stosownym władzom bilans i sprawozdanie. Z kolei na skutek wydania decyzji o zarządzie przymusowym właściciel i osoby zarządzające przedsiębiorstwem traciły z mocy samego prawa możliwość korzystania i rozporządzania majątkiem wchodzącym w skład przedsiębiorstwa (§ 11 instrukcji). W orzecznictwie sądowym wskazano, że zarząd przymusowy ustanowiony w trybie powyższego dekretu dawał sprawującemu zarząd tytuł prawny do władania powierzonym mu majątkiem. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju zarząd sprawowany nad spornym mieniem, na mocy przepisu art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), przekształcił się z mocy prawa w użytkowanie, a następnie w zarząd, na mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarządu przymusowego ustanowionego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., który następnie podlegał przekształceniom z mocy samego prawa, przeciwstawiać prawu zarządu. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie 27 maja 1990 r. ustawodawstwo posługiwało się pojęciem zarządu jako prawnej formy władania mieniem ogólnonarodowym przez państwowe osoby prawne [art. 34 i art. 141 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości]. Przedsiębiorstwo państwowe gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, zapewniało jego ochronę oraz wykonywało – co do zasady - wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia ogólnonarodowego będącego w jego dyspozycji (art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.). Dla niniejszej sprawy nie miał znaczenia tryb ustanowienia zarządu wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy we wcześniejszych regulacjach z 1949 r. normujących nabywanie i przekazywanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zdaniem Sądu I instancji, uszło uwadze Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że W. uzyskała przymusowy zarząd państwowy nad spornym gruntem na mocy zarządzenia z 1954 r. wydanego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., który to zarząd podlegał następnie w 1961 r. przekształceniu z mocy prawa w użytkowanie, które przekształciło się w 1985 r. z mocy prawa w zarząd. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wadliwie oceniła, że w niniejszej sprawie sporne mienie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz że dla komunalizacji, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, nie miało znaczenia podporządkowanie W. naczelnemu organowi administracji państwowej. Błędnie też organ odwoławczy uznał, że wskazana wyżej Fabryka nie legitymowała się w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym zarządu do spornego gruntu. W konsekwencji wadliwe było uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdy tymczasem z treści art. 1 ww. dekretu jednoznacznie wynika, że wszelkie grunty na obszarze W. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność gminy W., a co za tym idzie nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. 4289 m2 położona przy ul. K. w W., po dacie 21 listopada 1945 r. nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa "O". w W., ul. K., co oznacza że nie mogła być przedmiotem objęcia w przymusowy zarząd na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 29 października 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: O. w W.; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość gruntowa (aktualna dz. ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o pow. 4289 m2 położona przy ul. K. w W,) należała w dniu 27 maja 1990 r. do W, i ww. Fabryka posiadała tytuł prawny w postaci prawa zarządu ustanowionego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, co było podstawą wyłączenia ww. mienia spod komunalizacji, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa i nie pozostawała w przymusowym zarządzie państwowym, a niewątpliwie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; 3) art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarząd przymusowy nad spornym mieniem ustanowiony w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przekształcił się z mocy prawa w użytkowanie, podczas gdy stosownie do art. 10 ww. ustawy do skutecznego uzyskania tytułu prawnego do władania nieruchomością w postaci użytkowania przez państwowe jednostki konieczne było wydanie decyzji administracyjnej, która powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania; 4) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie uzyskane nad spornym gruntem z mocy prawa na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekształciło się w zarząd, który istniał także w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie została wydana decyzja administracyjna (nie zawarto umowy), w związku z czym nie doszło do przekształcenia użytkowania w zarząd na mocy art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "G." S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna między innymi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Unormowania art. 174 P.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować wyłącznie poprzez podniesienie zarzutów w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a. wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w badanej skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzutami naruszenia art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające (...) skarżący kasacyjnie kwestionował wyłącznie ustalenia faktyczne, tj. przyjęcie przez kontrolowany sąd, że sporna nieruchomość została objęta w przymusowy zarząd w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a konsekwencji że w dniu 27 maja 1990 r. W. posiadała tytuł prawny w postaci zarządu do tej nieruchomości. Rację przyznać należało uczestnikowi, że ani w podstawie kasacji ani w jej uzasadnieniu nie powołano się na wadliwą wykładnię powyższych przepisów, a jedynie na ich niezastosowanie w aspekcie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, wiążąc w sposób niedopuszczalny naruszenie prawa materialnego z nieprawidłowościami stanu faktycznego. Brak ten skutkować musi przyjęciem, że skarżący kwestionując ustalenia faktyczne, w tym treść protokołu z listopada 1949 r. nie podniósł zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnych norm tego prawa. W konsekwencji więc ustaleń tych nie podważył. Z tego też względu za niezasadne uznać należało stawianie kontrolowanemu sądowi zarzutu niezastosowania przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy zarzuty te pozostawały w ścisłym związku ze stanem faktycznym. Nie przybrały więc żadnej z dopuszczonych przez przepis art. 174 pkt.2 P.p.s.a. form naruszenia prawa materialnego. Wskazywanej wadliwości nie sposób przypisać kolejnym dwóm zarzutom, jakie w zakresie naruszenia prawa materialnego sformułowano w kasacji. Zarówno bowiem w przypadku zarzutu naruszenia przepisu art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i przepisu art. 87 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazano na błędną wykładnię obydwu regulacji przyjętą przez kontrolowany sąd. Obydwa zarzuty wymagały zatem merytorycznego odniesienia się do nich. Należy w tym miejscu zauważyć, że powyżej cytowane przepisy usytuowane są w ramach każdego z aktów prawnych w części, w której znajdują się przepisy przejściowe i końcowe. Nie budzi wątpliwości sądu II instancji, że zawarte w obu przepisach postanowienia odnosiły się do praw już istniejących w chwili wejścia w życie obu ustaw. Wskazuje na to literalne ich brzmienie. I tak zgodnie z art. 38 ustawy z 1961 r. tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Z kolei w myśl przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W obu zacytowanych normach brak jakichkolwiek dodatkowych warunków, które statuowałyby skuteczność przemiany uprawnień. Następowały one zatem z mocy prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w kasacji, że do powstania użytkowania na mocy art. 38 ustawy z 1961 r. i zarządu na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z 1985 r. koniecznym było wydanie decyzji, w pierwszym wypadku w oparciu o art. 10 ustawy z 1961 r., w drugim o art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 10 ustawy z 1961 r. i art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. pozwalają przyjąć, że odnoszą się one do ustanowienia tytułów prawnych do gruntu dla jednostek tytułów tych nieposiadających. Zawarte w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. pojęcie" uzyskiwania", zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pod. Redakcją Elżbiety Sobal, Wydawnictwa Naukowego PWN, Warszawa 2002, tłumaczy się jako "osiągnięcie tego co było przedmiotem starań". Nie sposób więc przyjąć, by miało ono zastosowanie do sposobu nabycia uprawnień z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z 1985 r., który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty będące w użytkowaniu przechodzą w zarząd, nie statuując dla skuteczności przejścia wymogu uzyskania odrębnego aktu. Zaznaczyć również należy, że przeciwko zaproponowanej w kasacji interpretacji przemawia także fakt, że przepis art. 38 ust.2 ustawy z 1985 r. dopuszcza uzyskanie prawa zarządu tak w trybie decyzji, jak i umowy. W wypadku przejścia uprawnień z mocy prawa ustawodawca wymagać może co najwyżej potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w formie deklaratoryjnego aktu. Deklaratoryjny charakter odnieść w tym wypadku można wyłącznie do decyzji. Umowa takich cech nie posiada. Przyjęcie rozumowania autora kasacji prowadziłoby więc do sytuacji, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. miałby zastosowanie częściowe, wyłącznie w odniesieniu do decyzji. Nie wyjaśniono jakie przesłanki kreowałyby dopuszczalność zawarcia umowy, wskazywane przepisy nie zawierają żadnych regulacji w tym względzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także znaczenie pojęcia "przekazania" z art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. przeczy stanowisku kasacji, iż do przekształcenia prawa przymusowego zarządu w użytkowanie na mocy art. 38 tej ustawy konieczne było wydanie decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 2. Pojęcie "przekazanie" , o którym mowa w art. 10 ust. 2, w zacytowanym powyżej słowniku języka polskiego tłumaczy się jako "oddanie w jakimś celu, do dyspozycji, eksploatacji". Może więc ono określać jedynie czynność, akt w wyniku, którego podmiot, który teren otrzymał, nie miał go wcześniej, nie dysponował nim do chwili przekazania. Zapisane w słowniku języka polskiego znaczenie pojęcia "przekazać" uniemożliwia więc odniesienie go do przekształcenia z mocy prawa uprawnień już istniejących, które uprawniały do dysponowania terenem, jak w przypadku z art. 38 ustawy z 1961 r. Zwrócić uwagę należy, że ostatnio wymieniony przepis nie formułuje także dodatkowych warunków skuteczności przekształcenia, gdy tymczasem z art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. wynika, że osoba ubiegająca się o przekazanie terenu w tym trybie zobowiązana była złożyć wniosek. Nie mogło skutecznie podważyć prawidłowości wyroku wskazanie w uzasadnieniu kasacji na dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1949.27.197 ze zm.) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1949.47.354). Rozważania czynione w tym zakresie nie zawierały bowiem wskazania na jakąkolwiek jednostkę redakcyjną tych aktów, co jest warunkiem koniecznym merytorycznego badania skargi. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a i stąd orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a ----------------------- 3