I OSK 2177/22

Dnia 12 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 13/22 w sprawie ze skargi P. SA z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 października 2021 r. nr NRŚ-OR.7534.26.2020.AN w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA z/s w Warszawie na decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 października 2021 r. Nr NRŚ-OR.7534.26.2020.AN w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 15 czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako u.g.n.), Starosta L. ustalił na rzecz PKP SA z/s w Warszawie wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położnej w obrębie C. gmina C., oznaczonej w opieracie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,0523 ha. Jak podał w uzasadnieniu, podlegająca podziałowi nieruchomość, oznaczona jako działka [...], usytuowana jest na terenie zamkniętym (tereny kolejowe). Wydzielona z niej - na mocy ostatecznej decyzji z 8 czerwca 2009 r. Wójta Gminy C. - działka nr [...] stanowi fragment drogi krajowej nr [...]. Starosta wyjaśnił, że operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] został sporządzony 16.12.2019 r. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oszacowano na 12 646,00 zł. (bez nakładów w postaci nawierzchni z asfaltobetonu). W odwołaniu PKP SA zakwestionowała decyzję pierwszej instancji w części w jakiej organ odmówił ustalenia odszkodowania za budowle, urządzenie w postaci nawierzchni asfaltobetonowej znajdującej się na działce nr [...]. Decyzją z 25 października 2021 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz PKP SA. Wojewoda wskazał, że do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. wymagane jest stwierdzenie, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej albo wraz z uprawomocnieniem orzeczenia o podziale, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Dla wystąpienia tego quasi wywłaszczeniowego skutku koniecznym jest z kolei łączne spełnienie dwóch warunków: podział musi być dokonany na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego; wydzielona działka musi być przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym, a w przypadku jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny wymienionych merytorycznych postaw ustalenia odszkodowania organ podkreślił fakt bezsporności dokonania podziału geodezyjnego na wniosek użytkownika wieczystego. Weryfikując z kolei uwarunkowania planistyczne dzielonej nieruchomości w aspekcie jej przeznaczenia pod drogę publiczną danej kategorii Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania decyzji podziałowej z 18 maja 2009 r. - działka nr [...] stanowiła teren zamknięty. Obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi C. nie wprowadza żadnych ustaleń planistycznych. Dodatkowo organ ustalił, że dla terenu zamkniętego nie wydano decyzji lokalizacyjnej. Wskazując na prawne konsekwencje braku przeznaczenia w planie miejscowym - w dacie wydania decyzji podziałowej - działki nr [...] pod drogę publiczną, Wojewoda stwierdził, że okoliczność ta wyklucza możliwość wystąpienia skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy był związany istniejącymi wpisami urządzonej dla działki nr [...] księgi wieczystej nr [...], gdzie jako użytkownik wieczysty nadal figuruje wnosząca o odszkodowanie spółka. Wojewoda wskazał przy tym, że nie mógł zignorować postanowienia referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w M. z 31 maja 2019r., który orzekł o oddaleniu wniosku Skarbu Państwa – Starosty M. o założenie księgi wieczystej i wpisie – na jego rzecz – prawa własności tejże nieruchomości. Wojewoda zauważył, że w powołanym postanowieniu wyraźnie zaakcentowano konieczność wskazania w decyzji podziałowej aktu planistycznego - jako podstawy wystąpienia skutku prawnorzeczowego - który wskazywałby na drogowe przeznaczenie gruntu. Brak istnienia takiego aktu (planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej) wyklucza bowiem dokonanie dalej idących ustaleń, np. w szczególności co do kategorii drogi, a w konsekwencji podmiotu publicznoprawnego na którego miałoby przejść prawo własności drogi. Podsumowując dokonane rozważania Wojewoda uznał, że decyzja podziałowa Wójta Gminy C. z 18 maja 2009 r. nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji tego nie doszło do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. a tym samym brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spółki. W ocenie organu odwoławczego, podjęte rozstrzygnięcie nie naruszyło statuowanego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, w sytuacji gdy ustalenie odszkodowania na rzecz spółki w sposób oczywisty naruszałoby treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego PKP SA z/s w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegające na dokonaniu weryfikacji i uchyleniu całej decyzji organu I instancji, pomimo że została zaskarżona tylko jej część, odnosząca się do odmowy ustalenia odszkodowania za budowle i urządzenie, Sąd I instancji zauważył, że autor skargi pomija kluczową okoliczność, że organ I instancji nie orzekł w opisany sposób. Organ I instancji w osnowie decyzji orzekł bowiem wyłącznie o "ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, położonej (...) - w kwocie 12 646 zł – na rzecz PKP SA w Warszawie, do wypłaty którego obsiany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę M.". Zdaniem WSA, mamy zatem do czynienia wyłącznie z jednopunktowym i rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości, pozytywnym orzeczeniem o całkowitej wysokości odszkodowania należnego spółce. Również w treści uzasadnienia decyzji I instancji brak jest jakiegokolwiek autorytatywnego stanowiska dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nawierzchni asfaltobetonowej. Decyzja wydana przez organ I instancji nie obejmowała zatem odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za "budowle, urządzenie w postaci nawierzchni asfaltobetonowej", na co jednoznacznie wskazuje rubrum decyzji i jej uzasadnienie. W konsekwencji Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że sposób sformułowania przez spółkę odwołania, nie ograniczył zakresu rozpoznania przez Wojewodę sprawy odwoławczej jedynie do kwestii "odmowy ustalenia odszkodowania za budowle, urządzenia w postaci nawierzchni asfaltobetonowej". Prawidłowo w takim przypadku, przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym stała się sprawa odszkodowawcza w jej całokształcie. W konsekwencji organ odwoławczy był zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w aspekcie przyznania odszkodowania co do samej zasady, a nie tylko w zakresie kwestionowanej przez stronę jego wysokości. W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. i uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedstawił okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius, tj. okoliczność, że decyzja organu I instancji w sposób oczywisty narusza art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku PKP SA o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, w którym jako podstawę wnioskowania wskazano art. 95 pkt 8 oraz art. 98 u.g.n. WSA uznał, że przepis art. 98 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy wnioskowania o podział a jego przywołanie we wniosku nie było dla organu wiążące, zwłaszcza w kontekście zasadniczej podstawy podziału jakim był przepis art. 95 pkt 8 u.g.n. Przepis ten zawiera jeden z wyjątków ustawowych dopuszczających odstępstwo od zasady podziału w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy/lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Punkt 8 art. 95 odnosi się do podziału dokonywanego w celu wydzielania działek gruntu na terenach zamkniętych. W sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość objęta wnioskiem podziałowym w dacie orzekania przez Wójta Gminy C. znajdowała się na terenie zamkniętym. Co prawda Wójt Gminy C., jako podstawę orzekania przywołał – obok art. 95 pkt 8, art. 97 ust. 1 - także art. 98 u.g.n., ale powołanie w tym przypadku błędnej podstawy prawnej, obok prawidłowej podstawy (a nie zamiast niej), która realnie istnieje i stanowiła faktycznie podstawę orzekania, nie zmienia tego, że doszło do zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym PKP SA. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że zatwierdzony podział miał na celu wydzielenie budynku mieszkalnego i drogi. Z kolei w załączniku decyzji wskazuje się, że działka nr [...], została wydzielona jako droga. W świetle przedstawionej treści decyzji podziałowej, nie podzielając przy tym wyrażonego przez Wojewodę stanowiska, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną na terenach zamkniętych musi być oceniane z zapisami planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przeczyłoby literalnemu brzmieniu art. 95 pkt 8 u.g.n., Sąd I instancji za prawidłowe uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że w przypadku dokonanego w tym szczególnym trybie podziału możliwość wystąpienia skutku prawnorzeczowego z art. 98 ust. 1 u.g.n. nadal jest uzależniona od wydzielenia działek pod drogi publiczne. Z wniosku właściciela, ani też z decyzji podziałowej, nie wynika aby wydzielono działkę nr [...] pod drogę publiczną. Przede wszystkim jednak stanowisko Wojewody na temat braku wywołania przez decyzję podziałową skutku prawnego w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] determinowane jest postanowieniem Referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w M. z 31 maja 2019 r. Mocą tego postanowienia oddalono wniosek Skarbu Państwa – Starosty M. o założenie dla działki nr [...] nowej księgi wieczystej i wpisanie prawa własności Skarbu Państwa. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie o odszkodowanie organy administracji nie mogą nie uwzględniać stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i samodzielnie prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia prawa własności nieruchomości. Ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia działek drogowych z mocy prawa do zasobu majątku publicznego, pomimo tego, że – na podstawie przepisów szczególnych – prowadzone jest w postępowaniu administracyjnym, nie utraciło cywilnoprawnego charakteru. Nie można zatem dokonując analizy skutków prawnorzeczowych podziału, pomijać znaczenia wpisu w księdze wieczystej. W urządzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nadal jako użytkownik wieczysty figuruje wnosząca o odszkodowanie skarżąca spółka. W ocenie Sądu I instancji, kwestia ta jest kluczowa dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Została ona rozstrzygnięta przez sąd wieczystoksięgowy w opisanym wyżej postanowieniu. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do powstania indywidulanej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym samym brak było podstaw do ustalenia i wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz strony skarżącej z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, na podstawie której uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono stronie odszkodowania za utracone prawo w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy C. z 18 maja 2009 r. w sprawie podziału działki nr [...] i wydzielenia działki nr [...] jako fragmentu drogi krajowej nr [...], na podstawie której z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wygasło prawo użytkowania wieczystego strony, która z tego powodu ma prawo do wypłaty odszkodowania, 2. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w drodze błędnego ustalenia, że nie doszło w przypadku strony do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania wskazanego w art. 98 ust. 3 u.g.n., gdy pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej z 18 maja 2009 r. wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie rozstrzyga o uprawnieniu strony do uzyskania słusznego odszkodowania za utracone prawo do nieruchomości, ewentualnie 3. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że do ustalenia odszkodowania za utracone prawo wskutek wydania decyzji zatwierdzającej podział działki pod drogę publiczną niezbędne jest ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej przez sąd wieczystoksięgowy, gdy wskazane wyżej jednostki redakcyjne ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają hipotezę normy prawnej, której spełnienie stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania uzależniają ustalenie odszkodowania wyłącznie od faktu uzyskania przez decyzję podziałową, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, cechy ostateczności a brak jest w nich odwołania się do treści rozstrzygnięć sądu wieczystoksięgowego, ewentualnie 4. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegająca na przyjęciu, że odszkodowanie za utracone prawa do nieruchomości w wyniku decyzji podziałowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, przysługuje dopiero po wpisie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej strony, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż podstawą do wypłaty odszkodowania za utracone przez stronę prawo jest fakt wydzielenia działki pod drogę publiczną i fakt, że decyzja podziałowa, która taką działkę wydzieliła stała się ostateczna, skoro zmiany właścicielskie i wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego następują z mocy samego prawa a nie wskutek wpisu do księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, 5. art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego, które wygasło z mocy samego prawa wskutek wydania decyzji Wójta Gminy C. z 18 maja 2009 r. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ewentualnie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości i integralności decyzji administracyjnych, polegające na dokonaniu weryfikacji i uchyleniu całej decyzji Starosty L. z 15 czerwca 2020 r., mimo, że została zaskarżona tylko jej część odnoszącą się do odmowy ustalenia odszkodowania za budowle i urządzenie i jednoczesne uznanie, że odmowa wypłaty odszkodowania wskazana w uzasadnieniu nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem o żądaniu strony w tym zakresie i nie może być przedmiotem zaskarżenia, tym samym doprowadzając do nieuzasadnionego pozbawienia strony należnego jej odszkodowania, 3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie a zwłaszcza naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia sprawy, zasady wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odmowę przyznania decyzji Wójta Gminy C. z 18 maja 2009 r. waloru dokumentu urzędowego poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy C. z 18.05.2009 r, nie wywołała skutku prawnego w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i że jest wadliwa, gdy co innego wynika z treści wskazanych norm prawnych i skutków wydania ww. decyzji, tym samym doprowadzając do nieuzasadnionego pozbawienia strony części należnego jej odszkodowania, 4. art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ II instancji mógł wydać decyzję na niekorzyść odwołującego, co było skutkiem błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo, mimo, iż samo ustalenie na rzecz PKP S.A, odszkodowania nie naruszało prawa ani interesu społecznego, skoro jej prawo użytkowania wieczystego wygasło w chwilą, gdy decyzja podziałowa z 18 maja 2009 r. stała się ostateczna co winno skutkować wypłatą stronie odszkodowania, 5. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji zaskakując stronę treścią decyzji i uchylając w całości decyzję organu I instancji, co pozostawało poza celem odwołania strony, naruszył tym samym zasady postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników oraz zasady obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Powyższe uchybienia mogły wpłynąć na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie - strona poinformowana przez organ administracji publicznej o możliwych kierunkach rozstrzygnięcia jej odwołania możliwe, że zdecydowałaby się na jego cofnięcie, doprowadzając do tego, że decyzja organu I instancji przewidująca wypłatę części należnego jej odszkodowania pozostawałaby wiążąca dla stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione zostały w niej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie Z tej przyczyny rozstrzygnięcia na wstępie wymagała kwestia czy na skutek podziału działki nr [...] i wydzielenia działki [...] pod drogę, z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna wygasło prawo użytkowania wieczystego i z tego powodu Polskim Kolejom Państwowym Spółka Akcyjna w Warszawie należy się odszkodowanie. Rację przyznać należało Sądowi I instancji, który zgodził się z Wojewodą Śląskim, że decyzja podziałowa nie wywołała skutku prawnego w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego PKP SA. Zaznaczenia wymaga, że z przepisu art. 98 ust. 1 w związku a art. 93 ust.1 u.g.n. wynika, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego organ jest zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie części nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc warunkiem sine qua non podziału w tym trybie jest przeznaczenie drogowe nieruchomości bądź jej części ustalone planem zagospodarowania przestrzennego. Dopuścić należy także zastosowanie przepisu art. 98 ust.1 u.g.n. wobec nieruchomości, dla których ustalenie możliwości zagospodarowania pod drogę publiczną nastąpiło w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydanej ze względu na brak planu ( art. 94 ust.1 pkt.2 u.g.n. ). Pamiętać przy tym należy, że utrata własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale następstwem wydania takiej decyzji. Przejście prawa własności następuje w tym przypadku z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji przy ocenie skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej nie można było pominąć, postanowienia z 31 maja 2019 r referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w M. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, oddalającego wniosek o wpis Skarbu Państwa jako właściciela działki [...]. Wywiedziono w nim, że decyzja podziałowa nie potwierdziła wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, gdyż nie wynika z niej, by wydzielenie działki [...] pod drogę nastąpiło zgodnie z postanowieniami dokumentu planistycznego. Wójt Gminy C. w decyzji nie wskazał na istnienie aktu planistycznego, który czyniłby działkę [...] częścią drogi o charakterze publicznym. Prawidłowość tych rozważań nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym bardziej, że działka [...], pozostająca w użytkowaniu wieczystym PKP SA znajduje się na terenie zamkniętym, dla którego nie sporządza się planu. Z przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wynika, by dla obszaru, objętego sporną działką została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. W tym stanie rzeczy nie można przyznać racji autorowi kasacji, który wskazał na naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wskute k odmowy przyznania odszkodowania. Wbrew zarzutom w sprawie nie doszło także do naruszenia zasady reformationis in peius, o której mowa w art. 139 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zgodzić należało się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy przedstawił okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od tego zakazu. Organ I instancji w sposób jasny i oczywisty naruszył bowiem niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyznając odszkodowanie podmiotowi, mimo że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, aby ostateczna decyzja podziałowa skutkowała utratą prawa użytkowania wieczystego, które nadto jest nadal wpisane w księdze wieczystej. W tej sytuacji nie można również dopatrzeć się naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP skoro nie nastąpiła utrata prawa przez podmiot domagający się odszkodowania. Zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości z art. 16 § 1 k.p.a., która oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Kontrolowany Sąd przekonująco wyjaśnił, że konstrukcja rozstrzygnięcia decyzji I instancji oraz zakres odwołania czyniły przedmiotem rozstrzygnięcia przed organem odwoławczym sprawę odszkodowawczą w jej całokształcie. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a W istocie bowiem wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyjaśnione i uwzględnione przez organ odwoławczy w wydanym rozstrzygnięciu. Decyzja odwoławcza odpowiadała normie zawartej w art. 107 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała więc oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.