I OSK 2182/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1860/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1860/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] -C objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, dalej jako "dekret warszawski") i z dniem 21 listopada 1945 r. stała się własnością gminy m.st. Warszawy, a później własnością Skarbu Państwa. Następnie z dniem 27 maja 1990 r. przeszła na własność Dzielnicy-Gminy Warszawa Śródmieście, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 3 lipca 1993 r. nr [...]. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu warszawskiego do w/w nieruchomości nie został złożony przez dawnych właścicieli hipotecznych. W dniu 3 lipca 1985 r. M.K. złożył wniosek o odszkodowanie "w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...)" za "przejęty przez Państwo na cele publiczne plac po zburzonym domu w czasie działań wojennych (...)". Pismem Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście z dnia 14 listopada 1985 r. M.K. został poinformowany, że uprawnienia odszkodowawcze wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wygasły z mocy samego prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. oraz że wniosek zgłoszony przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może być pozytywnie rozpatrzony, wobec faktu, iż zapowiedziane w dekrecie przepisy wykonawcze, które miały dotyczyć zasad ustalenia odszkodowań stanowiących rekompensatę za przejęte nieruchomości, nie zostały wydane. Wobec powyższego nie ma możliwości wypłaty odszkodowania. M.K. pismem z dnia 22 listopada 1985 r. wniósł odwołanie od wskazanego wyżej pisma do Naczelnika Urzędu Dzielnicy Śródmieście. Pismem z dnia 16 grudnia 1985 r. Zastępca Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Śródmieście podtrzymał stanowisko w sprawie. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 30 grudnia 1987 r. spadek po zmarłym w dniu 24 września 1987 r. M.K. nabyła w całości J.S., która pismem z dnia 28 grudnia 1988 r. poinformowała Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście, że prawo własności do w/w działki położonej przy ul. [...] nabyła w drodze dziedziczenia i w związku z tym wnosi o "uregulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem i wypłacenie należnej kwoty". Następnie w piśmie z dnia 4 stycznia 1998 r. J.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz z przyległym placem, znajdującą się w Warszawie przy ul. [...], a zniszczoną podczas działań wojennych. Do pisma załączona została kopia potwierdzenia przyjęcia wniosku w sprawie rejestracji szkód wojennych z dnia 22 listopada 1945 r. W kolejnym piśmie z dnia 30 lipca 1999 r. J.S. zwróciła się do Urzędu Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa-Centrum z wnioskiem o przekazanie jej wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] C według właściwości, tj. do Starosty Powiatu Warszawskiego. Przy piśmie Urzędu Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa-Centrum z dnia 11 sierpnia 1999 r. akta sprawy dotyczącej odszkodowania za dawną nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] zostały przekazane do rozpatrzenia zgodnie z właściwością do Starostwa Powiatu Warszawskiego W piśmie z dnia 1 lutego 2002 r. J.S. – w nawiązaniu do wniosku z dnia 28 grudnia 1988 r. – wniosła o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...]. W związku z powyższym, przy piśmie z dnia 18 lutego 2002 r. akta sprawy zostały przekazane przez Starostwo Powiatowe do Urzędu Gminy Warszawa-Centrum do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W następnym piśmie z dnia 13 marca 2007 r. skierowanym do Urzędu m.st. Warszawy – Biura Gospodarki Nieruchomościami, wyjaśniła, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 4 lutego 2002 r., natomiast wnioski o odszkodowanie zostały złożone w 1985 r. przez właściciela M.K. oraz jego spadkobierczynie J.S. w 1998 r. W piśmie z dnia 9 października 2008 r. J.S. ponowiła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] na podstawie art. 214 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] albo – w razie braku możliwości uwzględnienia wniosku w tym trybie – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 tej ustawy. Kolejnym pismem z dnia 30 marca 2009 r. J.S. oświadczyła, że cofa wniosek złożony w dniu 9 października 2008 r. w trybie art. 214 u.g.n. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...], alternatywnie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. w części dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego. Jednocześnie podtrzymała wniosek w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. strona cofnęła wniosek złożony dnia 3 lipca 1985 r. w trybie art. 214 u.g.n. Pismem z dnia 25 września 2009 r. J.S. wniosła o rozpoznanie wniosku złożonego dnia 3 lipca 1985 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 214 u.g.n. Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 września 2009 r. o rozpatrzenie wniosku z dnia 3 lipca 1985 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy tj. w dniu 21 listopada 1945 r., grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] nie był zabudowany budynkiem, o jakim mowa w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdzają: karta "Rejestracja nieruchomości", w której widnieje opis stanu technicznego budynku posadowionego na nieruchomości jako "stosy gruzów". Również M.K. potwierdził we wniosku z dnia 3 lipca 1985 r., że na nieruchomości nie znajdował się żaden budynek mieszkalny – "(...) składam wniosek o odszkodowanie za przejętą przez Państwo w 1945 r. na cele publiczne nieruchomość zburzoną podczas działań wojennych". Na skutek wniesionego przez J.S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podało, że organ ten powinien ustalić, czy w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem, o którym mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił J.S. i Skarbowi Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 5[...] położonej przy ul. [...], odpowiadającej nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej przy ul. [...] – stanowiącej obecnie część boiska sportowego przy Zespole Szkół nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek z dnia 3 lipca 1985 r. o odszkodowanie za przejętą dekretem warszawskim nieruchomość należy rozpatrzeć na podstawie art. 9 w zw. z art. 7 ust. 5 tego dekretu i zakończyć postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania – czego dotychczas nie uczyniono. Wyjaśnił, iż w toku postępowania o odszkodowanie następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości – J.S. złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na podstawie art. 214 u.g.n., po terminie do złożenia takiego wniosku, który jest terminem prawa materialnego. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. wskazała, że we wniosku dołączonym do pisma z dnia 28 grudnia 1988 r. zwracała się o uregulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, tj. oddaniem jej w użytkowanie wieczyste bądź – jeśli to nie jest możliwe – wypłaceniem odszkodowania za utraconą nieruchomość. Wyjaśniła, iż w toku postępowania sporządzona została opinia biegłego, co do spełnienia przesłanki z art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. ustalenia, jakim domem była zabudowana nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego. Sporządzony i zatwierdzony został również podział działki wynikający z postanowienia Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało treść art. 214 u.g.n. wskazując, że w przepisie tym zawarte zostały dwa warunki, których spełnienie jest konieczne dla uwzględnienia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Pierwszym z nich jest termin, w jakim należy wystąpić z przedmiotowym wnioskiem, tj. do dnia 31 grudnia 1988 r. Drugi natomiast odnosi się do stanu nieruchomości. Zwrot może bowiem dotyczyć jedynie działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, których liczba izb nie przekracza dwudziestu oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie w/w warunki nie zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że żądanie zgłoszone przez M.K. w dniu 3 lipca 1985 r. oraz przez J.S. w piśmie z dnia 28 grudnia 1988 r. dotyczyło przyznania odszkodowania w formie pieniężnej za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Z żądaniem zwrotu przedmiotowej nieruchomości J.S. wystąpiła dopiero w piśmie z dnia 1 lutego 2002 r. – a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 214 ust. 1 u.g.n. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Ponadto analiza materiału dowodowego wykazała, że w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego grunt przedmiotowej nieruchomości nie był zabudowany budynkiem, o którym mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n., bowiem istniejący na przedmiotowej nieruchomości budynek został zburzony podczas działań wojennych, co potwierdzają m.in. protokoły oględzin z 1945 r. i 1946 r. oraz karta "rejestracja nieruchomości" z dnia 3 listopada 1948 r. Okoliczność ta wynika również z treści wniosku M.K., w którym podniósł, że przedmiotowa nieruchomość była zburzona podczas działań wojennych. Niezależnie jednak od powyższego, budynek zlokalizowany na w/w działce nie należał do żadnej kategorii wymienionej w art. 214 u.g.n. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach opinia biegłej z dnia 5 września 2012 r. sporządzona na zlecenie Urzędu m.st. Warszawy, w której stwierdzono, iż na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość dominowały domy z większą ilością lokali. Z Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy wynika ponadto, że nieruchomość znajduje się w strefie V oznaczonej kolorem niebieskim, przeznaczonym w planie pod zabudowę zwartą o 5 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania. Odnosząc się do powyższej opinii biegłej Kolegium wskazało, iż nie podzieliło jej końcowego wniosku, że na dzień 21 listopada 1945 r. istniał dom, w którym łączna ilość izb nie przekraczała dwudziestu. Ponadto fakt wykorzystywania na cele mieszkalne pozostałości budynku zburzonego w wyniku działań wojennych, nie daje podstaw do uznania, że w dniu 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta była zabudowana domem spełniającym warunki z art. 214 ust. 2 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, wobec niespełnienia warunków przewidzianych w w/w przepisie, brak jest podstaw do przyznania J.S. w tym trybie prawa użytkowania wieczystego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi: - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy oraz błędne uzasadnienie decyzji, poprzez jedynie przytoczenie przepisów prawa i stwierdzenie, że organ nie podziela opinii biegłego; - naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych zarzutów odwołania i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności orzeczenia; - rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie oraz błędną wykładnię przepisu art. 214 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że stosownie do treści art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4, 5 i 8 dekretu warszawskiego wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zgodnie zaś z art. 214 ust. 2 u.g.n., zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że wniosek J.S. złożony został z przekroczeniem w/w terminu. Uchybienie to z kolei spowodowało wygaśnięcie roszczenia skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości – co skutkowało odmową uwzględnienia jej wniosku. Jak wyjaśniły to w sposób wyczerpujący organy obu instancji i co ewidentnie wynika z akt sprawy, pismo skarżącej z dnia 28 grudnia 1988 r., na które powołuje się w skardze, nie stanowi wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Z jego treści wynika, że wnosiła ona o "uregulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem i wypłaceniem należnej kwoty". Sformułowanie "wypłacenie należnej kwoty" nie pozostawia, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, iż jego celem było uzyskanie odszkodowania pieniężnego za przejętą nieruchomość – a nie, jak twierdzi skarżąca, ustanowienie użytkowania wieczystego. Prawidłowo sformułowany wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożony został dopiero w piśmie z dnia 25 września 2009 r. i to on został rozpoznany przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia 23 marca 2015 r. Zatem już tylko ta okoliczność stanowi o zasadności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Niezależnie jednak od powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona również druga z przytoczonych wcześniej przesłanek umożliwiających przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Z akt sprawy wynika bowiem, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] nie był zabudowany budynkiem, o którym mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skarżącej, okoliczność tę potwierdza już tylko wniosek M.K. z dnia 3 lipca 1985 r., w którym wprost wskazał, że ubiega się o odszkodowanie za nieruchomość "zburzoną podczas działań wojennych". Brak budynku potwierdzają też powołane przez Kolegium protokoły z oględzin dokonanych na nieruchomości oraz załączonego do decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 19 września 1952 r. wykazu budynków do rozbiórki. Także treść sporządzonej w dnu 3 listopada 1948 r. karty "rejestracji nieruchomości" potwierdza, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się jedynie stosy gruzów. Ponadto sporządzona na zlecenie organu opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego wprost wskazuje, że według mapy zniszczeń stwierdzono, że na dzień 30 kwietnia 1945 r. budynki przy ul. [...] "były całkowicie zburzone", a środkowy budynek "wypalony doszczętnie" (karta 14 opinii). Sąd podkreślił, że z art. 214 u.g.n. wynika, iż stan zabudowania nieruchomości ocenia się na dzień wejście w życie dekretu warszawskiego, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. Podnoszone zatem w skardze okoliczności i dowody, w tym powoływanie się na zdjęcie z 1937 r., nie mają znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki umożliwiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Również zarzuty dotyczące braku uwzględnienia sporządzonej przez biegłą opinii nie zasługują na aprobatę. Organ miał bowiem prawo dokonania własnej oceny sporządzonej w sprawie opinii i na jej podstawie wyciągnięcia wniosków, również takich, które byłyby odmienne od wniosków rzeczoznawcy sporządzającego tę opinię. Przy czym wnioski te, w ocenie Sądu, zostały logicznie i wyczerpujące uzasadnione. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J.S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje zwrot nieruchomości w rozumieniu tych przepisów, z uwagi na niespełnienie przesłanek tego zwrotu. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., poprzez akceptację dokonania ustaleń faktycznych w sprawie przez organy administracji obu instancji na części, a nie całokształcie materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie wniosków opinii biegłej M.S., a wręcz poczynienie ustaleń sprzecznych z treścią tejże opinii i oparcie się na części stwierdzeń z tzw. karty "rejestracji nieruchomości". W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości Í przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o przyznanie wynagrodzenia za nieopłacone zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazała, że Sąd I instancji swój pogląd oparł na tezie, iż w pierwszym rzędzie pismo skarżącej z dnia 28 grudnia 1988 r. nie stanowi wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 214 ust. 1 u.g.n. Sąd rażąco niesłusznie ocenił jedno stwierdzenie zawarte w tym piśmie, to znaczy, iż J.S. wniosła w nim o "uregulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem i wypłaceniem należnej kwoty". Zdaniem Sądu ostatnie sformułowanie "nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż jego celem było uzyskanie odszkodowania pieniężnego za przejętą nieruchomość – a nie, jak twierdzi skarżąca, ustanowienie użytkowania wieczystego". Z tego rodzaju nieprecyzyjnego i ogólnego sformułowania nie można wyciągać tak daleko idących wniosków, jak czynią to organy administracji obu instancji oraz Sąd, bezkrytycznie powielający tę błędną wykładnię. Sąd I instancji pominął ponadto pierwsze bardzo ważne sformułowanie w/w pisma – "Uregulowania spraw związanych z wywłaszczeniem". Kwestia spełniania drugiej przesłanki – określonej w art. 214 ust. 2 u.g.n. – również została przez Sąd błędnie oceniona. Ponownie wziął on bowiem pod uwagę bardzo ogólnikowe sformułowanie, wsparte urywkiem zdania z pisma M.K. z dnia 3 lipca 1985 r., co pozwoliło na bardzo daleko idące ustalenia, wbrew niebudzącemu wątpliwości dowodowi w sprawie, jakim jest opinia bieglej M.S. Również bezkrytyczne oparcie się na karcie "Rejestracja nieruchomości", w oderwaniu od innych dowodów w sprawie, jest niezgodne z zasadą kontroli legalności decyzji administracyjnej, do której powołane są sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przez jego zastosowanie. Ponieważ zarzut ten związany jest z drugim zarzutem skargi kasacyjnej tj. zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny obu zarzutów łącznie. Stosownie do art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. W myśl zaś art. 214 ust. 2 u.g.n. zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Już na wstępie trzeba zwrócić uwagę, że uzasadnienie zarzutu błędnego zastosowania art. 214 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. zostało nieprawidłowo sformułowane. Mowa w nim o niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu, podczas gdy Sąd I instancji uznał że przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Z przywołanych przepisów art. 214 w sposób jednoznaczny wynika, że złożenie wniosku, o którym w nich mowa, w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r., jest wymogiem koniecznym pozytywnego dla podmiotu wnioskującego rozstrzygnięcia, pod warunkiem wszak spełnienia pozostałych wymogów określonych w tym przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w ust. 2 art. 214). Wymogi wynikające ze wskazanych przepisów muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie chociaż jednego warunku, prowadzić musi do nieuwzględnienia wniosku. Podkreślenia przy tym wymaga, że termin do złożenia wniosku – 31 grudnia 1988 r. jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. W rozpoznawanej sprawie powodem nieuwzględnienia wniosku J.S. o ustanowienie użytkowania wieczystego było ustalenie, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 214 ust. 1 u.g.n. oraz że nieruchomość, której dotyczył wniosek nie była zabudowana zgodnie z wymogami art. 214 ust. 2 u.g.n. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że ustalenia te są prawidłowe. O tym, że pismo skarżącej z dnia 28 grudnia 1988r. nie dotyczy ustanowienia użytkowania wieczystego dowodzi treść pism skarżącej kierowanych do organów w dniach 4 stycznia 1998r. i 30 lipca 1999r. Pisma te wyraźnie dotyczą odszkodowania, a nie zwrotu nieruchomości. Pierwszy wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości pochodzi dopiero z dnia 1 lutego 2002r. Z powyższego wynika, że zawarte przez skarżącą we wniosku z dnia 28 grudnia 1988r. sformułowanie że wnosi o " uregulowanie spraw związanych z wywłaszczeniem i wypłacenie należnej kwoty " oznaczało załatwienie sprawy dotyczącej wywłaszczenia poprzez wypłatę tylko odszkodowania. Skarżąca ani we wniosku z dnia 28 grudnia 1988r., ani też później, aż do dnia 1 lutego 2002r. nie żądała ustanowienia użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek skarżącej z dnia 28 grudnia 1988r. wskazuje, że skarżąca załatwienia sprawy związanej z wywłaszczeniem upatruje w wypłaceniu jej odszkodowania. Potwierdzają to późniejsze pisma skarżącej złożone do akt sprawy. Nadto niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania. Prawidłowe są także poczynione w sprawie ustalenia w przedmiocie niespełnienia w sprawie warunku określonego w ust. 2 art. 214 u.g.n. W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ zgromadził dowody w postaci protokołów oględzin, karty rejestracji nieruchomości, wniosku M.K., opinii biegłej. Ze wszystkich nich wynika, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] nie był zabudowany budynkiem, o którym mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji uwzględnił cały materiał dowodowy. Trzeba przypomnieć, że z art. 214 u.g.n. wynika, iż stan zabudowania nieruchomości ocenia się na dzień wejście w życie dekretu warszawskiego, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. W skardze kasacyjnie błędnie wskazano jako dzień wejścia w życie dekretu 26 października 1946r. Jak wynika z opinii biegłej na dzień wejścia w życie dekretu w zasadzie nie było budynku przy ulicy [...] w [...]. Budynek prawej oficyny nie istniał. Drewniane budynki również, a budynek trzypiętrowy był spalony. Oficyna z drewnianym stropami była wypalona, całkowicie zniszczona. Pomimo to biegła podała, że przy istniejącym wówczas głodzie mieszkaniowym pomieszczenia w suterenach mogły być użytkowane. Formułując wnioski końcowe biegła stwierdziła, że na dzień 21 listopada 1945r. istniał dom, w których całkowita ilość izb nie przekraczała 20. Opinia biegłej będąca jednym z dowodów sprawy podlegała ocenie organów i Sądu I instancji z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena ta nie nasuwa zastrzeżeń. W świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, mimo niefortunnie sformułowanego w opinii biegłej wniosku końcowego, który zaprzecza treści opinii , nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że na dzień wejścia w życie dekretu na nieruchomości istniał dom w rozumieniu art. 214 ust. 2 u.g.n. Opinia biegłej zaprzecza tej tezie. Fakt iż w zrujnowanym wojną części budynku ( suterenie ) zachowało się 4 – 6 izb nie jest równoznaczna z zabudową o jakiej mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n. Stan techniczny budynku określany w przywołanej w opinii lustracji z 1946 i 1948r. jako stosy gruzów, uniemożliwia uznanie go za dom. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a.