I OSK 2188/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2309/14 o odrzuceniu skargi K.G. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2309/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.G. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że K.G., pismem z dnia 24 sierpnia 2014 r., wniosła odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. (ogłoszonej w dniu 13 sierpnia 2014 r.), na mocy której została jej przyznana ocena dobra z przeprowadzonego egzaminu sędziowskiego i wniosła o zmianę przyznania jej punktacji z egzaminu sędziowskiego poprzez przyznanie takiej ilości punktów, która jest równoznaczna z oceną celującą. W odpowiedzi na odwołanie Minister Sprawiedliwości, w piśmie z 1 września 2014 r., ustosunkował się do odwołania i podał, że wprawdzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej "u.k.s.s.p.", stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną sędziowską i prokuratorską, niemniej jednak z treści tego unormowania nie wynika expressis verbis zakres i sposób wykonywania nadzoru, a nawet jego kierunki, zwłaszcza w aspekcie możliwości władczego oddziaływania na kwestie proceduralne związane z przebiegiem aplikacji, czy katalogiem środków, które mogą być podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości wobec podmiotu nadzorowanego, jakim jest Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury. W stosunku do powyższego pisma K.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania Ministrowi Sprawiedliwości oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA podkreślił, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). W rozpoznawanej sprawie pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nie spełniało przesłanek wyżej wskazanych, bowiem skarga dotyczy aktu (pisma), tj. czynności nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. jest szeroką informacją dla K.G., poza informacją odnośnie procedury przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego omawia jeszcze inne kwestie. Nie można zgodzić się, że pismo to jest postanowieniem obarczonym jedynie błędami formalnymi. Wskazać należy, że w innej sprawie, a również dotyczącej K.G., organ wydał prawidłowo postanowienie, wobec tego procedura ta jest Ministrowi Sprawiedliwości znana i przez organ stosowana. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K.G., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RPwzw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 XI 1950 r. (Dz. U. 1993 Nr 61 poz. 284) poprzez ich niezastosowanie i błędne zakwalifikowanie wydanego w dniu 1 września 2014 r. przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia nr [..] o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania, jako “pisma"; 2) art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP , art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP, art. 33 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. 2012 Nr 1230 ze zm), § 19, § 23, § 24, § 25 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (Dz. U. 2011 Nr 54 poz. 283) poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że wydane w dniu 1 września 2014 r. przez Ministra Sprawiedliwości postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania stanowi cyt. "pismo", mimo, że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska organy mogą działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w formach prawem przewidzianych, i "pismo" nie stanowi prawnej formy działania administracji, postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. jest postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania, tj. postanowieniem kończącym postępowanie, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 104 k.p.a., art. 123 k.p.a., art. 124 k.p.a., art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego mimo, że została wniesiona na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez K.G. odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego 2014 z dnia 13 sierpni 2014 r.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarga podlegała odrzuceniu, mimo że złożona skarga winna zostać rozpoznana przez Sąd I instancji, ponieważ została złożona na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego 2014 r. z dnia 13 sierpnia 2014 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że skarga podlegała odrzuceniu mimo, że winna zostać rozpoznana i uwzględniona w drodze wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r.; 4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. wzw. z art. 166 P.p.s.a. albowiem: a) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich zarzutów, podniesionych przez skarżącą w skardze, Sąd I instancji pominął podniesione przez K.G. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc z powodu uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zaskarżone postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. nie jest zdaniem Sądu I instancji postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania; c) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera zwięzłego prawdziwego przedstawienia stanu sprawy, skoro Sąd I instancji pominął, że treść postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. zawarta jest w dokumencie, w którym organ przedstawia swoje stanowisko w odniesieniu również do innych spraw skarżącej; d) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera zwięzłego prawdziwego przedstawienia stanu sprawy, skoro Sąd I instancji wskazał, że we wniesionym odwołaniu skarżąca poprzestała jedynie na podkreśleniu, że sporządzone przez nią w ramach części pisemnej egzaminu sędziowskiego orzeczenia w sprawie cywilnej i karnej są orzeczeniami prawidłowymi, gdy tymczasem K.G. w odwołaniu szczegółowo odniosła się do oceny merytorycznej jej prac, sporządzonych w ramach części pisemnej egzaminu sędziowskiego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za II instancję w wysokości 1.440 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie. Zgodzić należy się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do brzmienia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei w dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. zawarty został wymóg wyjaśnienia przez Sąd podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Wymóg ten zobowiązuje Sąd do wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń na których oparł się wydając kwestionowane orzeczenie. Odrzucając zatem – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a – wniesioną do Sądu skargę, Sąd I instancji winien przede wszystkim dokonać ustaleń i wyjaśnić, dlaczego jego zdaniem zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości nie jest postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez stroną skarżącą odwołania. W niniejszej sprawie z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r., nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Wskazać należy, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała więc ocena charakteru prawnego pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. oraz stwierdzenie, czy ma ono walor postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Z kolei składniki postanowienia określają przepisy art. 124 K.p.a. w zw. z art. 107 § 2-5 K.p.a. (art. 126 K.p.a.) oraz przepisy szczególne. Postanowienie, które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest postanowieniem wadliwym. Powstaje na tym tle taki sam problem jak w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a mianowicie czy brak niektórych elementów czyni postanowienie wadliwym, czy też nieistniejącym. Należy przyjąć, że brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia, do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia, sprawia, że mamy w takim przypadku do czynienia nie z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 124 K.p.a., w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el.,2014). W niniejszej sprawie, nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca pismem z dnia 24 sierpnia 2014 r. wniosła odwołanie od decyzji Komisji Egzaminacyjnej Egzaminu Sędziowskiego 2014 r. z dnia 13 sierpnia 2014 r. Niewątpliwie tego rodzaju wniosek (odwołanie), obligował organ bądź do merytorycznego rozpoznania odwołania, bądź wydania rozstrzygnięcia w prawnie przepisanej formie: postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zgodnie z art. 134 K.p.a. Tymczasem Minister Sprawiedliwości odpowiadając "pismem" z dnia 1 września 2014 r. (m. in. na wniosek skarżącej dotyczący rozpoznania odwołania) wskazał m. in., iż "(...) ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości kwestionowania przez egzaminowanego aplikanta oceny, czy punktacji przyjętej przez członków komisji konkursowej. Również Minister Sprawiedliwości nie ma uprawnień do oceny prawidłowości ustalenia przez komisję wyniku egzaminu sędziowskiego". Obowiązkiem zatem Sądu I instancji było rozważenie czy pismo to nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia – postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest wszak jednolity pogląd co do tego, że to nie forma ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Tym bardziej, iż w odpowiedzi na skargę skierowaną do Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości wskazał, że "jakkolwiek postanowienie wydane w dniu 1 września 2014 r. zawiera uchybienia co do formy, to jednak należy uznać, że w istocie stanowi ono postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wyników egzaminu sędziowskiego". Taka ocena zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została w sposób wystarczający przeprowadzona przez Sąd I instancji, co wskazuje na to, że co najmniej przedwcześnie odrzucono skargę na "pismo" Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2014 r. Mając powyższe na uwadze należało ocenić jako zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie w pierwszej kolejności rozważyć czy będące przedmiotem zaskarżenia pismo posiada cechy wymienione w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a., które pozwoliłoby uznać je za postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i ewentualnie ocenić jego zasadność. Z tych względów – w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić należy również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).