I OSK 2188/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 320/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz A. S. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bd 320/21 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchylającą rozstrzygnięcie I instancji i przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od [...] listopada 2020 r. na stałe w kwocie: od [...] listopada 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. – [...] zł miesięcznie, zaś od [...] stycznia 2021 r. – [...] zł miesięcznie. A. S. decyzję Kolegium zaskarżyła "w części w jakiej nie przyznano wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że A. S. dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Natomiast na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r., Skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu, prawidłowo w tej sytuacji Kolegium uchyliło odmowną decyzję organu I instancji i przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie od dnia [...] listopada 2020 r., tj. pierwszego dnia po wygaśnięciu wspomnianej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wyrokiem tym nie zgodziła się A. S. , która wywiodła skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – dalej jako: "p.p.s.a." Sądowi I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego - tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W badanej sprawie skarżąca wyboru dokonała we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w czerwcu 2020 r., kiedy zwróciła się do organu I instancji nie tylko o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale również wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów należało mieć na uwadze szczególne uwarunkowania prawne wywołane wyrokami Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 i ich skutki. Podkreślić należy, że w badanej sprawie mamy do czynienia ze - szczególną sytuacją - złożoną i proceduralnie dalece niestandardową. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nałożyło na organy administracji publicznej orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych, trudne zadanie interpretowania i stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wymagający uwzględnienia ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości. Jednocześnie TK zwrócił uwagę, że problemem konstytucyjny stanowi taki mechanizm, który ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego przerzuca na osobę ubiegającą się o zasiłek (pkt 5.2. uzasadnienia do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07). Dla rozwiązania zdefiniowanego powyżej problemu interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, należało tak posłużyć się dyrektywami wykładni, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie. Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy, należy zaakcentować, że przepis art. 32 u.ś.r. stanowi narzędzie, którym należało się posłużyć w celu uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Podkreślić trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera rozwiązanie szczególne w stosunku do kodeksowych regulacji trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. W trybie art. 32 u.ś.r., właściwe organy mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Mając zatem na uwadze szczególnie złożone i niestandardowe uwarunkowania proceduralne, kierując się wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, należy przyjąć, że skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego i wniosła o uchylenie przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy decyzji - pozostającej w obrocie prawnym i niewykonanej w całości, bowiem okres zasiłkowy jeszcze się nie zakończył - to rzeczą organu było, w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. tę decyzję uchylić. Na podstawie akt należy wnioskować, że żądanie to nie zostało dotąd rozpatrzone przez organ I instancji. Dalej, trzeba wskazać, że w judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Za stanowiskiem tym opowiada się również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, zastrzegając, że dotyczyć to może tylko sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok z 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 993/13, oraz z 08 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1728/21). Decyzje te - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. W następnej kolejności wskazać trzeba, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do - określonego stanu faktycznego - i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. zawiera wiele przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli jednak organ na skutek wystąpienia "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", z urzędu, podejmuje działania w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., to zważywszy na opisane powyżej szczególne uwarunkowania prawne, skutek prawny wydanej na tej podstawie decyzji należy wiązać w czasie z zaistnieniem tych "innych okoliczności". Skoro zatem A. S. w czerwcu 2020 r. dokonała wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. to niezasadnie Kolegium a limine wykluczyło możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. przyjmując, że - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - wystąpiła nieusuwalna przeszkoda prawna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie Kolegium w sposób dorozumiany (por: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1438/15 i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) odmówiło skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01 czerwca do [...] października 2020 r. W tym miejscu wskazać trzeba, że jakkolwiek literalnie Kolegium nie orzekło o odmowie przyznania świadczenia za okres od 01 czerwca do [...] października 2020r., to z uzasadnienia decyzji wynika jasno, że w ocenie Kolegium negatywna przesłanka (specjalny zasiłek opiekuńczy) wygasła z dniem [...] listopada 2020 r. Należy zatem przyjąć, że w dorozumiany sposób Kolegium orzekło odmownie w odniesieniu do okresu od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020r. Mając na uwadze, że Sąd I instancji, również przyjął, że w odniesieniu do okresu od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. wystąpiła nieusuwalna przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, która ustała z dniem [...] listopada 2020r., zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. należało uznać za trafne. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, posługując się dyrektywami wykładni tak, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie. Chodzi zatem o takie rozwiązanie procesowe, które zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a jednocześnie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Rzeczą Kolegium będzie wyjaśnienie w porozumieniu z organem I instancji losów żądania skarżącej kasacyjnie z [...] czerwca 2020 r. w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii Kolegium rozważy, zasadność wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. mając jednocześnie na uwadze, że dla uniknięcia sytuacji pobierania przez skarżącą za ten okres równolegle dwóch świadczeń możliwe jest dokonanie kompensaty świadczeń, to jest odstąpienie od żądania od skarżącej zwrotu pobranego zasiłku opiekuńczego specjalnego i dokonanie jej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 2308/20). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).