I OSK 219/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt III SA/Sz 747/12 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 747/12 oddalił skargę B. S. i T. S. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2.373,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie M., wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i grawitacyjno-tłocznej oraz stworzeniem możliwości podłączenia do nich działki nr [...]. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był, stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2012 r., przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. M., wzrost wartości tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy, wskazując że w niniejszej sprawie okolicznością niewątpliwą i całkowicie bezsporną jest to, że na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przyłączami, przepompowniami ścieków, liniami energetycznymi oraz przyłączami wodociągowymi w G. i stworzenia możliwości korzystania z tych urządzeń, zwiększyła się wartość rynkowa majątku strony. Zdaniem organu jest to przesądzające dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ podkreślił, że samo jedynie tylko stworzenie takiej możliwości, czyli np. wybudowanie publicznej sieci wodociągowej, sieci kanalizacyjnej, wybudowanie drogi przesądza o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy bezspornie wynika, że protokolarny odbiór końcowy inwestycji "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej z przyłączami, przepompowniami ścieków P1, P2, P3, P4, P5, liniami energetycznymi oraz przyłączami wodociągowymi do przepompowni w miejscowości G.", zrealizowanej w ramach inwestycji pn. "Uporządkowanie Gospodarki Wodno-ściekowej na terenie Gminy M." i przekazania do użytkowania - wykonanych dla Gminy M. - nastąpił w dniu [...] grudnia 2010 r. Z dokumentacji wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Natomiast z zaświadczenia Zakładu Wodociągowo-Kanalizacyjnego Spółki z o.o. z siedzibą w U. z dnia [...] lutego 2011 r. - podpisanego przez Prezesa Zarządu - wynika, że na skutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji istnieje możliwość podłączenia działki nr [...] do wybudowanej sieci. Ponadto z zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. wynika, że przyjęto zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji. W zaświadczeniu tym stwierdzono, że ze zgromadzonej dokumentacji i złożonych oświadczeń wynika, iż ww. inwestycja została wykonana zgodnie z ustaleniami i warunkami. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się odnośnie do sposobu wyceny organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na zarzuty odwołujących się, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. wniósł szczegółowe wyjaśnienia co do metody sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zauważył, że wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została niewątpliwie dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że wartość prawa własności nieruchomości gruntowej wzrosła. W ocenie organu przedstawione przez biegłego wyliczenia ewidentnie wskazują, że wzrosła wartość działki nr [...]. Reasumując Kolegium uznało, że wzrost wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu został należycie udowodniony, a ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Strona miała zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję zarzucając jej, że bezpodstawnie ustalono, że istnieją podstawy faktyczne i prawne, by w przypadku działki nr [...] doszło do wzrostu jej wartości w wyniku wybudowania instalacji kanalizacyjnej i grawitacyjno-tłocznej oraz nieprawidłowe wyliczenie wysokości opłaty adiacenckiej, przyjmując za podstawę jej wyliczenia wartość działki nr [...] ustalonej w operacie sporządzonym przez biegłego. Ponadto zarzucili organom bezpodstawne przyjęcie, że na gminie M. nie ciąży obowiązek faktycznego umożliwienia wykorzystania wybudowanych instalacji, poprzez wykonanie przykanalików oraz przeprowadzenia kanalizacji z drugiej strony ulicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. powyższą skargę oddalił. Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa. Z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania wyroku - Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "ugn") wynika bowiem, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Odnosząc się do kwestii zasadności obciążania właścicieli działek zauważyć trzeba, że z treści art. 145 ugn wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji określić wysokość opłaty adiacenckiej, jednak nie wcześniej niż po powstaniu warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej i nie później niż w ciągu trzech lat od dnia, w którym powstały te warunki. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, lecz nie musi rozstrzygać w tym przedmiocie. W związku z tym to od organu zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Skoro jednak powyższy przepis przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencję do nałożenia opłaty adiacenckiej, to nie można temu organowi czynić zarzutu, że korzysta z przyznanego mu prawa w tym zakresie. Sąd nie mógł przy tym ocenić przesłanek, jakimi kierował się organ wszczynając postępowanie w przedmiocie spornej opłaty, czy działania Rady Gminy M. w zakresie ustalenia wysokości stawki procentowej przedmiotowej opłaty. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż w sprawie spełnione zostały warunki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej. Fakt wybudowania przedmiotowej sieci i urządzeń jest bezsporny i znajduje uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (protokolarny odbiór końcowy inwestycji, zaświadczenie Zakładu Wodociągowo-Kanalizacyjnego Spółki z o.o. z siedzibą w U. z dnia [...] lutego 2011 r., zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2011r.). Dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest to, że właścicielom nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie ma znaczenia natomiast to, czy właściciel nieruchomości skorzysta z możliwości istniejących w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Istotne jest bowiem, to że uzyskuje on zwiększenie użyteczności nieruchomości, a w konsekwencji wzrost jej wartości, co uprawnia do pobrania opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej na rzecz gminy. Sąd wskazał przy tym, że niewybudowanie przez gminę przykanalików w ramach ułożonej kanalizacji samo przez się nie może oznaczać, że generalnie wartość nieruchomości nie wzrosła, bo już samo jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na cenę rynkową działki. Nie zasługują też zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzuty skarżących odnośnie do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Została ona bowiem ustalona w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. przepisami Rozdziału 1 Działu IV ugn (w zw. z art. 7 i art. 146) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość nieruchomości, której dotyczy ustalona opłata adiacencka, przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej i grawitacyjno-tłocznej i po jej wybudowaniu określona została przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu metody porównywania parami. Dokonując tego rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje niezabudowanymi nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu i położeniu oraz zbliżonej funkcji i lokalizacji na terenie miejscowości, z dostępem i bez dostępu do wybudowanej infrastruktury technicznej. Przy dokonywaniu wyceny rzeczoznawca uwzględnił warunki lokalne nieruchomości wpływające na jej wartość, tj.: lokalizację (szczegółowe położenie nieruchomości, sąsiedztwo zabudowy i dojazdu) określono jako przeciętną. Funkcja nieruchomości podstawowa - usługowo-mieszkaniowa. Kształt i topografia nieruchomości - przeciętne. Dostęp do infrastruktury technicznej - dobry (sieć kanalizacji sanitarnej, sieć wodociągowa, energia elektryczna). Opracowanie rzeczoznawcy nie budzi również zastrzeżeń Sądu odnośnie sformułowanych w nim wniosków. Zgodnie z ustaleniami biegłego wartość działki nr [...] po wybudowaniu infrastruktury technicznej wzrosła o kwotę 11 866 zł, co przy zastosowaniu 20% stawki daje wartość 2 373,20 zł należnej opłaty adiacenckiej. Ponadto bez znaczenia dla sprawy, zdaniem Sądu, jest fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości e dniu [...] września 2011 r. na rzecz dzieci skarżących. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez SKO w Koszalinie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), polegającego na bezkrytycznym akceptowaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy dokonujący porównania parami pominął przeprowadzoną dwa miesiące wcześniej transakcję sprzedaży działki przez niego wycenianej, nie odniósł się do wszystkich zarzutów oraz nigdy nie był fizycznie na wycenianej działce, co uniemożliwiło mu poznanie specyficznych cech nieruchomości w sposób znaczący pomniejszający jej wartość, a w efekcie ustalenie wysokości opłaty w oparciu o błędny operat; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 144, art. 145 ust. 2, art. 146, art. 148 oraz art. 148b ust. 1 ugn polegające na przyjęciu, że działce [...] stworzono warunki podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłocznej, podczas gdy znajduje się ona po przeciwnej stronie drogi, aniżeli działka [...], Gmina nie poprowadziła na jej stronę przykanalików/przyłączy umożliwiających dostęp do sieci, nie dokonała pod drogą przekopu, a jej zgoda na takie działanie przez skarżących ma charakter przyszły, odległy i niepewny; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 144, art. 145 ust. 2 oraz art. 148b ust. 1 ugn polegającą na przyjęciu, że brak wykonania przez Gminę przykanalików do działki nr [...] nie wpływa na zasadność żądania od właścicieli tej działki opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięta została argumentacja dotycząca poszczególnych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z zarzutów odnosi się do naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ bezkrytyczne zaakceptował wartość nieruchomości w oparciu o błędny operat. Tak postawiony zarzut nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie argumentacja dotycząca tego zarzutu odnosi się do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, a taki zarzut nie został postawiony. Nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pk 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 Kpa, skoro organy dysponowały operatem szacunkowym, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego o dodatkowe wyjaśnienia. W ramach tak sformułowanego zarzutu nie sposób mówić o błędnym operacie, skoro Sąd I instancji uznał, że operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze kasacyjnej polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najniższej opłaty o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Natomiast oba zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 144, art. 145 ust. 2, art. 146, art. 148 i art. 148b ugn, poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do przyjęcia, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych nie wymaga wybudowania przykanalików/przyłączy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że niewybudowanie przez gminę przykanalików w ramach ułożonej kanalizacji samo przez się nie może oznaczać, że generalnie wartość nieruchomości nie wzrosła. Wręcz przeciwnie, już samo jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na cenę rynkową działki. Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148b ust. 1 ugn stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego konieczne jest odwołanie się do jego definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) i należy przez nie rozumieć – "sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków". W istocie dla opłat adiacenckich znaczenie ma pojęcie "sieci kanalizacyjnej". Ta sieć to przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z art. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt II CK 420/03; M. Prawn. Z 2005r./14/709). W świetle tych przepisów należy zatem interpretować pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Należy przy tym pamiętać, że wraz ze zmianą stanu prawnego zdezaktualizowała się uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4-7/0 mówiąca, że "zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza – w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia". Podstawą przyjęcia bowiem takiej interpretacji przez NSA stanowiły przepisy art. 100 i 107 Prawa wodnego, które już nie obowiązują. Tak więc obecnie, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń kanalizacyjnych, ustalenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne od dnia oddania do eksploatacji urządzenia kanalizacyjnego. Wskazać należy, że to właśnie przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków stanowić winny obecnie podstawę do oceny, czy zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego. W świetle tych uregulowań nie ma natomiast znaczenia, czy studzienka znajduje się w granicach działki, czy też, co jest co raz bardziej powszechne, znajduje się ona w pasie drogi publicznej. W związku z tym w przedmiotowej sprawie od daty oddania do użytkowania przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej istniały prawne podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym organ mógł zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powołane w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej i dokonana przez Sąd I instancji ocena ich zastosowania nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.