I OSK 22/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 526/07 w sprawie ze skargi D. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Wr 526/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. skarżący wystąpił do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. m. in. o wydanie - na zasadzie art. 217 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa - zaświadczenia potwierdzającego stan prawny co do tego, iż budynek położony przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W., pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. poinformował skarżącego, że dla Miasta W. nie jest założona ewidencja budynków i lokali, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji i budynków a ponadto, że informacje z operatu ewidencyjnego są jawne i udzielane są odpłatnie. W odpowiedzi na powyższe pismo, D. D. pismem z dnia 20 kwietnia 2006 r. wniósł o uchylenie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydanie zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, przekazał do rozpatrzenia według właściwości - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu - zażalenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. w części dotyczącej wydania zaświadczenia o statusie budynku położonego przy ul. [...] w W. (pkt 1 wniosku z dnia 11 kwietnia 2006r.). Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r., Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania do właściwości SKO we Wrocławiu zażalenia z dnia 20 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ powinien ustalić, czy żądanie zainteresowanego dotyczy: wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, czy też wniosek ten dotyczy wydania zaświadczenia, iż budynek ten służy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zawartego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. zażalenia strony, w części dotyczącej wydania zaświadczenia odnośnie statusu prawnego budynku. W uzasadnieniu podniesiono, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło m.in. wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na wezwanie bowiem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu, pismem z dnia 7 lutego 2007 r. strona stwierdziła wyraźnie, że jej żądanie dotyczyło wydania zaświadczenia na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, tj., że budynek jest zakwalifikowany jako budynek mieszkalny w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, że właściwym do rozpoznania zażalenia z dnia 20 kwietnia 2006 r. w tej części jest Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie miał możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej - braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku czynność organu - pismo Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego będące odpowiedzią na wniosek skarżącego - nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz czynnością materialno - techniczną. Nie przysługuje zatem od niego żaden środek zaskarżenia. W skardze złożonej na przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jego uchylenia. Zarzucił mu naruszenie: art. 15 kpa wskutek pozbawienia skarżącego prawa do drugiej instancji w sprawie, która została zakończona przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r., art. 219 kpa przez pozbawienie skarżącego - wbrew temu przepisowi - prawa do zażalenia złożonego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. od rozstrzygnięcia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, iż złożył wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa, a więc odmowa jego wydania winna mieć postać postanowienia, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że zasadnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu uznał, że wniosek strony dotyczył danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, a więc wypisu z tej ewidencji oraz, że jest właściwym organem do rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia 20 kwietnia 2006 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że na gruncie unormowań zawartych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne - w szczególności z art. 24 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3b, a także z przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) wywnioskować należy, że wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego nie dokonuje się w formie aktu administracyjnego. Przepisy szczególne nie dopuszczają działania organów w omawianej materii poprzez wydanie decyzji, czy postanowienia - lecz w wskutek czynności materialno-technicznej. Wobec tego odmowa dokonania wyrysów i wypisów z rzeczonego operatu stanowi również czynność materialno-techniczną organu. Na tę czynność służy stronie prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając legalność wydanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił argumentację organu, iż przedmiotowe pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie ma charakteru postanowienia w sprawie o wydanie wyrysów i wypisów. Tym samym słusznie organ przyjął, że nie służy na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia i stwierdził o jego niedopuszczalności. Jednocześnie wskazano, iż wbrew wywodom skarżącego, pismo Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie ma waloru postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny budynku. Warunkiem uznania przedmiotowego pisma za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia winno być rozstrzygnięcie o istocie sprawy - potwierdzenia statusu prawnego budynku (mieszkalny czy nie), lub odmowy tego uczynienia. W piśmie tym natomiast Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. wyjaśnił jedynie skarżącemu w jakim zakresie prowadzona jest ewidencja budynków i lokali w W. i, że informacje z operatu ewidencyjnego są jawne i udzielane są odpłatnie, a więc nie orzekł o istocie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł D. D. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyżej wymienionemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez będą wykładnię wskutek przyjęcia wadliwego poglądu, że żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny, wynikające z ewidencji gruntów i budynków (tj. żądanie z pkt 1 pisma z dnia 11 kwietnia 2006 r.) jest żądaniem o wypis z operatu ewidencyjnego; 2) art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną wykładnię wskutek wadliwego przyjęcia, że wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego stanowią zaświadczenie w rozumieniu art. 217 kpa; Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 kpa wskutek niewzruszenia zaskarżonego skargą postanowienia pomimo tego, że postanowienie to naruszało statuowane przepisem art. 15 kpa prawo do drugiej instancji w sprawie o wydanie zaświadczenia, wszczętej przez skarżącego żądaniem zawartym w pkt 1 pisma z dnia 11 kwietnia 2006 r., w sytuacji odmownego załatwienia tej sprawy w I instancji, tj. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 24 i następnymi ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek nie wzruszenia zaskarżonego skargą postanowienia, pomimo jego wadliwości z powodu braku podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy Sąd uznał żądanie z pkt 1 pisma z dnia 11 kwietnia 2006 r. za żądanie o wypis z ewidencji gruntów i budynków, zaś odmowa wydania wypisu (wyrysu) z tej ewidencji odbywa się - w myśl art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 24 i następnymi ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w drodze decyzji; 3) art. 124 kpa w zw. z art. 219 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego uznania, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie ma charakteru postanowienia, załatwiającego odmownie wszczętą tym żądaniem sprawę o wydanie zaświadczenia; 4) art. 219 kpa przez błędną wykładnię, tj. wadliwe przyjęcie, że odmowa wydania zaświadczenia, mającego potwierdzić określone fakty lub stan prawny, wynikające z ewidencji gruntów i budynków (żądanie z pkt 1 pisma z dnia 11 kwietnia 2006 r., sprecyzowane w piśmie z dnia 7 lutego 2007 r.) nie odbywa się w drodze postanowienia, lecz stanowi czynność materialno - techniczną; 5) art. 217 kpa przez błędną wykładnię, w efekcie wadliwego przyjęcia, że zaświadczeniem w rozumieniu tego przepisu są wypisy i wyrysy z operatu ewidencji gruntów i budynków. Ponadto D. D. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. art. 183 § Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna czyni wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzut naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał kontroli zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. wskazanego w skardze art. 145§1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.104 §1 kpa. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że zgodnie z art.133§1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że dokonując oceny legalności aktu administracyjnego Sąd w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny sprawy, bowiem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, pozwala skontrolować zasadność zastosowanej normy prawa . Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była kontrola legalności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] września 2007 r., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i co się z tym wiąże przedmiotu postępowania nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji uchybienia wskazanych wyżej przepisów postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 104 § 1 kpa organ wydaje decyzję rozstrzygając o istocie sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 11 kwietnia 2006r. Odpowiadając na ten wniosek Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. udzielił w dniu [...] kwietnia 2006r. odpowiedzi, informując skarżącego o możliwościach załatwienia jego wniosku. Pismo to co należy z całą mocą podkreślić w żadnym wypadku nie może być uznane za postanowienie. Nie zawiera ono bowiem istotnych składników struktury postanowienia określonych a art. 124 kpa, to znaczy oznaczenia organu administracji publicznej, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia czy i jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Pismo to nie zawiera także uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skoro pismo Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w W. z dnia [...] kwietnia 2006r. nie odpowiada standarom określonym w art. 124 kpa przez co nie można go zakwalifikować jako postanowienia wydanego w sprawie, a jedynie jako pismo informacyjne, to prowadzi to do wniosku, że nie przysługuje na nie zażalenie. Oznacza to że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obraz art.124 kpa są nie usprawiedliwione. Kwestia czy organ naruszył art. 217 i art. 219 kpa oraz art. 20 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie podlegała ocenie Sądu I instancji ponieważ jak wyżej wskazano przedmiotem postępowania była kwestia dopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...] kwietnia 2006r. Wydane w trybie art. 134 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest rozstrzygnięciem formalnym. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na uchybienie wyżej wymienionym przepisom prawa materialnego są nie uzasadnione . W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.