I OSK 2228/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 158/16 odrzucającego skargę K. G. na bezczynność Starosty Przasnyskiego w przedmiocie sprostowania powierzchni działki w księdze wieczystej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której podał, że domaga się sprostowania przez Starostę Przasnyskiego w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez SR w Przasnyszu dla jego działki nr 151 danych dotyczących powierzchni tej działki. Zarzucił, że powierzchnia ta uległa bezpodstawnemu zmniejszeniu. Skarga poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym strona również domagała się od starosty wprowadzenia zmian w danych ujawnionych w księdze wieczystej w zakresie powierzchni działki nr 151. W odpowiedzi na skargę Starosta Przasnyski wniósł alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że nie jest organem właściwym do dokonania zmiany w księdze wieczystej. Opisał także stan ewidencyjny odnoszący się do działki wskazując, że skutki podziału działki związane z uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę drogi zostały z ewidencji usunięte, natomiast dane dotyczące powierzchni działki 151 są efektem przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, operat opisowo-kartograficzny tej modernizacji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 6 czerwca 2011 r. Skarga została przez Sąd I instancji zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Starosty Przasnyskiego w przedmiocie sprostowania powierzchni działki w księdze wieczystej. Zaskarżonym postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 158/16 Sąd I instancji odrzucił skargę wskazując, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."). Sąd podkreślił przy tym, że zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga na bezczynność. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia sprawy przez Sąd I instancji i nierozpoznanie sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814), poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na jego podstawie sąd administracyjny "został wyposażony w kompetencje do orzekania w sprawach skarg na bezczynność prawotwórczą". Opisano postępowanie związane z podziałem nieruchomości w związku z budową drogi i skutki uchylenia tego pozwolenia. Wskazano, że mimo cofnięcia podziału, działka nie odzyskała swej pierwotnej wielkości i ma obecnie inną powierzchnię. Wskazano, że skierowanie żądania pod adresem starosty ma swoje uzasadnienie w fakcie, że organ ten prowadzi powiatową część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ewidencję gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego cofnięcie podziału nieruchomości przez Starostę Powiatowego jest czynnością materialno – techniczną, która mieści się w zakresie terminu "czynność nakazana prawem", jak i "czynność faktyczna", o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Cofając skutki podziału starosta nie uczynił tego w sposób pełny, co oznacza, że nie dokonał czynności nakazanej prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji przedmiotu skargi, jakim jest bezczynność Starosty w dokonaniu sprostowania w księdze wieczystej powierzchni działki. W szczególności nie wskazano na naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które wyznaczają zakres przedmiotowy spraw, w jakich możliwe jest skarżenie bezczynności. Fakt ten ma znaczenie dla skuteczności zgłoszonych zarzutów, albowiem ogranicza ich rozpoznanie w relacji do tak określonego żądania skargi, odnoszącego się do zmiany danych ujawnionych w księdze wieczystej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie wskazano, że starosta jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz powiatową część zasobu geodezyjnego i kartograficznego, okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości, jednak Sąd I instancji nie dlatego odrzucił skargę, że uznał brak dopuszczalności skargi na bezczynność starosty w zakresie aktów lub czynności związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów lub państwowego zasobu geodezyjnego. Kompetencje starosty w tym zakresie nie rodzą wszak żadnych uprawnień do dokonywania zmian w księdze wieczystej, a tak Sąd I instancji rozeznał przedmiot skargi, zgodnie z jej literalnym brzmieniem. W skardze do Sądu I instancji strona ani nie kwestionowała żadnego aktu lub czynności podjętego przez starostę w odniesieniu do prowadzonego zasobu i ewidencji, ani nie zarzucała bezczynności w rozpoznaniu wniosków dotyczących stanu ewidencji i wprowadzeniu do niej zmian. Wobec powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten reguluje treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia, po rozpoznaniu sprawy, naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja lub postanowienie (art. 145 § 1 p.p.s.a.), nie ma zastosowania w przypadku skarg na bezczynność. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd stosuje art. 149 p.p.s.a.. Nadto wobec odrzucenia skargi, nie doszło do jej merytorycznego rozpoznania, nie mogą zatem być skutecznie podniesione zarzuty odnoszące się do przepisów regulujących sposób załatwienia sprawy przez sąd w wyniku rozpoznania skargi, przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej winne być przepisy dające podstawę do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W zakresie, w jakim odnosi się on do możliwości zaskarżenia bezczynności organu powiatu, przepis ma charakter blankietowy i wymaga wskazania normatywnych źródeł obowiązku wykonania określonych czynności, wskazania jakie czynności są nakazane określonym przepisem prawa. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby dokonywanie zmian w księgach wieczystych było nakazane staroście jako organowi samorządu terytorialnego. Druga część art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie odnosi się natomiast do bezczynności, lecz do podejmowania czynności prawnych lub faktycznych, które mogą być przedmiotem skargi. Ze względu na przyjęty przez Sąd I instancji przedmiot skargi (bezczynność) w tym zakresie przepis nie mógł niewątpliwie znaleźć zastosowania. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., wskazany art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi na bezczynność starosty w zakresie zaniechania wprowadzenia zmian w księdze wieczystej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, albowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.