I OSK 2250/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 64/18 w sprawie ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 marca 2018 r., II SA/Ol 64/18 oddalił skargę Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta E. z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postanowienia § 4 uchwały z [...] października 2017 r. regulują przypadki, w których osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia mogą być zwolnione na ich wniosek lub wniosek pracownika socjalnego z częściowej lub całkowitej opłaty. Zwolnienie to przysługuje na czas określony i może nastąpić w przypadku gdy: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności (w szczególności: długotrwała choroba, niepełnosprawność, udokumentowane wydatki na leki lub sprzęt rehabilitacyjny, dojazdy do lekarza specjalisty, badania specjalistyczne; 3) nastąpi śmierć członka rodziny; 4) poniosą straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 5) osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Decyzje w zakresie zwolnień podejmuje Dyrektor Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej w E. lub inna upoważniona osoba. Zgodnie zaś z art. 97 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769), dalej "ustawa" - rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Przytoczone postanowienia uchwały nie pozostają w sprzeczności z art. 97 ust. 5. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt m.in. w ośrodkach wsparcia. Nie ograniczył zaś upoważnienia rady do ustalenia wysokości tej odpłatności. "Zasady" – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN to: norma postępowania, ew. ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach, jak również podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś. W ramach zasad ponoszenia opłat mieści się więc zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi. Pojęcie to obejmuje również sytuacje, w których korzystający ze wsparcia nie ponoszą opłat. W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 5 uchwały mieści się w pojęciu: "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia". Oceniając zarzut naruszenia § 3 ust. 4 uchwały art. 97 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że również nie jest on zasadny. W tym ustalono, że uczestnictwo w zajęciach Klubu Seniora SENIOR+ jest nieodpłatne. Nie oznacza to, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 97 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Ustawodawca zagwarantował tym przepisem nieponoszenie odpłatności przez osoby o określonym dochodzie. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że rada nie ma kompetencji do określenia, kto nie ponosi odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, albowiem określił to ustawodawca. Brzmienie art. 97 ust. 1 nie pozwala na tak daleko idącą interpretację tego przepisu. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa postanowieniami § 3 ust. 4, są także nieuzasadnione. Również § 1 ust. 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 51 ust. 4 ustawy, w myśl którego ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w ust. 1-3, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla bezdomnych oraz klub samopomocy. Postanowienia, zawarte w § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 § 1 uchwały odpowiadają brzmieniu tego przepisu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta E. z [...] października 2017 r. w zakresie § 1 ust. 2, § 3 ust. 4, § 4 i § 5 tej uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, iż w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych rada gminy lub powiatu jest upoważniona do określania przesłanek, uprawniających do zwolnienia od ww. opłat (§ 4 uchwały), do regulowania zagadnień, związanych z porozumieniem, w sprawie ustalenia kosztów utrzymania za pobyt w ośrodku wsparcia, zawieranym między gminą, a podmiotem prowadzącym ośrodek wsparcia (§ 5 uchwały) oraz do określania kto nie ponosi odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia (§ 3 ust. 4 uchwały), a także wprowadzania definicji ośrodka wsparcia (§ 1 ust. 2 uchwały). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 97 ust. 5 rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd dotyczący wykładni norm kompetencyjnych. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." W tej sprawie, Sąd dokonując wykładni art. 97 ust. 5 ograniczył się wyłącznie do wykładni pojęcia "zasady" ponoszenia opłat. Natomiast nie wziął pod uwagę, iż przepis ten przede wszystkim dotyczy "ponoszenia opłat" w rozumieniu pozytywnym, a więc zawierającym element odpłatności, a nie braku takiej opłaty. Dodatkowo wskazano, iż przeciwko przyjęciu wykładni zaaprobowanej przez Sąd, przemawiają inne postanowienia ustawy. I tak, art. 97 ust. 1 zawiera postanowienie, z którego wynika, że osoby nie ponoszą opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Ponadto, art. 104 ust. 4 ustawy zakłada, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organ stanowiący do ustalania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania w opłatach za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, to ustanowiłby to wprost w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tak jak uczynił to np. w art. 50 ust. 6 tej ustawy. Oznacza to, że ustawodawca jako zasadę związaną z pobytem w mieszkaniach chronionych określił obowiązek ponoszenia opłat za taki pobyt i sam określił w innych przepisach ustawy sytuacje, w których dopuszczalne jest odstąpienie od żądania zwrotu należności z tego tytułu lub kiedy dana osoba jest z nich zwolniona. Zatem, błędnie Sąd przyjął, iż art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych rada gminy lub powiatu jest upoważniona do określania przesłanek, uprawniających do zwolnienia od ww. opłat (§ 4 uchwały). Przy przyjęciu, iż termin "zasady ponoszenia odpłatności" należy interpretować w sposób ścisły, nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem, iż rada gminy lub rada powiatu posiada kompetencje do regulowania innych kwestii, nie związanych bezpośrednio z "ponoszeniem odpłatności" tj. regulowania zagadnień, związanych z porozumieniem, w sprawie ustalenia kosztów utrzymania za pobyt w ośrodku wsparcia, zawieranym między gminą, a podmiotem prowadzącym ośrodek wsparcia. (§ 5 uchwały) oraz do określania kto nie ponosi odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia (§ 3 ust. 4 uchwały). Kwestia ta, według skarżącego została rozstrzygnięta wprost w ustawie o pomocy społecznej, w sposób wiążący, w przytoczonym art. 97 ust. 1 oraz art. 8 ustawy, który wprost określa, kiedy osoby korzystające z ośrodków wsparcia i mieszkań chronionych nie ponoszą opłat. W podniesionej powyżej kwestii orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest jednolite. Pogląd przeciwny od zajętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 28 stycznia 2014 r., IV SA/Wr 629/13. Ponadto Sąd uznał, iż dopuszczalne jest umieszczenie w przedmiotowej uchwale, definicji ośrodka wsparcia, argumentując, iż nie jest on sprzeczny z art. 51 ustawy. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem. Wymaga podkreślenia, że definicja ośrodka wsparcia, zawarta w uchwale Rady Miasta E., jest węższa od zawartej art. 51 ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazuje się, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych w uchwałach, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, a także ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały, może bowiem prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy, interpretacji. Przepisy gminne nie mogą regulować materii uregulowanej w przepisach wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., SA/BK 292/00; wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Szczególnie niedopuszczalne jest odmienne regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Rada Miasta E., wprowadziła własną definicję "ośrodka wsparcia", a taki zabieg jest niedopuszczalny w oparciu o normę kompetencyjną z art. 97 ust. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającej na przyjęciu, iż w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych rada gminy lub powiatu jest upoważniona do określania przesłanek, uprawniających do zwolnienia od ww. opłat (§ 4 uchwały), do regulowania zagadnień, związanych z porozumieniem, w sprawie ustalenia kosztów utrzymania za pobyt w ośrodku wsparcia, zawieranym między gminą, a podmiotem prowadzącym ośrodek wsparcia (§ 5 uchwały) oraz do określania kto nie ponosi odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia (§ 3 ust. 4 uchwały), a także wprowadzania definicji ośrodka wsparcia (§ 1 ust. 2 uchwały), ponieważ wszystkie te zagadnienia mieszczą się w zakresie pojęcia "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych", co przekonująco uzasadnił Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tą argumentację z zastrzeżeniem, że zbędne było wprowadzanie do uchwały definicji ośrodka wsparcia (§ 1 ust. 2), ale uchybienie to nie jest istotne, ponieważ postanowienia, zawarte w § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 § 1 uchwały odpowiadają brzmieniu art. 51 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.