I OSK 2251/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 195/15 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 195/15 oddalił skargę H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: P. S.A. z siedzibą w K. (zwane dalej "inwestorem") wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiły do Starosty S. o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działek o nr [...] i [...] (opisanych poniżej) stanowiących własność H. K. wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") zezwolił inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości H. K., obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej zgodnie ze swoją decyzją z dnia [...] października 2014 r. ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przesłanki z art. 124 ust. 1a ustawy, ocenił interes strony oraz interes gospodarczy i podkreślił, że sporne przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją o znaczeniu międzynarodowym. Ma zwiększać pewność i jakość zasilania w energię eklektyczną północno-wschodniego obszaru kraju. W kosztach tej inwestycji partycypuje Unia Europejska, bowiem projekt jest współfinansowany z jej funduszy i ma być zrealizowany w określonym czasie. Niezrealizowanie spowoduje zaś utratę wielomilionowych środków unijnych. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dla wykonania robót pozostaje, zdaniem organu, uzasadnione. H. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił jej naruszenie: art. 124 ust. 1a ustawy przez wydanie zezwolenia mimo braku ku temu przesłanek tj. braku wskazania konkretnego interesu lub dobra prawem chronionego, jak również przez przyjęcie pośredniego związku z hipotetycznym zagrożeniem, w sytuacji gdy wydanie zaskarżonej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku ryzyka realnie i bezpośrednio związanego z wykonalnością wydanej decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, przez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 107 § 1 i 3 kpa przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na: niewyjaśnieniu jaki interes lub dobro jest chronione przez zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości; niewskazaniu na czym polega realność zagrożenia brakiem dostaw energii i na podstawie jakich danych organ doszedł do takiego wniosku; niewskazaniu, jakie straty może spowodować niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji i dlaczego ich rozmiar organ uznał za dotkliwy; niewskazaniu, w jaki sposób inwestycja dotyka rozwoju regionu i w jaki sposób opóźnienie jej realizacji do czasu uzyskania ostatecznej decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy może wpłynąć na zahamowanie tego rozwoju; niewskazaniu realności zagrożenia przez nieprzeprowadzenie analizy stopnia zaawansowania procesu inwestycyjnego co uniemożliwia stwierdzenie, czy faktycznie uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a ustawy ma jakikolwiek wpływ na dotrzymanie terminu realizacji inwestycji; braku prawidłowego wskazania podstaw prawnych wydanej decyzji przez niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej art. 106 kpa, jak również ograniczenie się do wskazania art. 124 ust. 1 ustawy jako podstawy prawnej z pominięciem wyjaśnienia zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że istnieje obowiązek wydania decyzji zezwalającej inwestorowi realizującemu cel publiczny na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Podkreślił też, że warunkiem formalnym wydania takiej decyzji jest istnienie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dla realizacji konkretnego celu publicznego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, ponieważ w dniu [...] października 2014 r. została wydana decyzja w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego przez zezwolenie na przeprowadzenie na niej odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej z określeniem obszaru pasa technologicznego. Organ nawiązał także do przepisów ustawy Prawo energetyczne odnoszących się do obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego odpowiedzialności i dbałości o sprawny, ciągły i bezpieczny przesył energii i uznał, że wydanie przedmiotowej decyzji jest uzasadnione interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem inwestora oraz ważnym interesem gospodarczym. H. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się jej uchylenia. Podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu podważające co do zasady potrzebę udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił niewyjaśnienie przesłanek z art. 124 ust. 1a ustawy, takich jak dobra chronione zezwoleniem na natychmiastowe zajęcie nieruchomości, niewskazanie realności zagrożenia przy braku zezwolenia na zajęcie. Podkreślił dolegliwość płynącą z decyzji, która uzasadniała szczególną potrzebę wnikliwego rozpoznania sprawy i rzetelnego procedowania. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ocenił jako powodujące obiektywną niesprawiedliwość polegającą "na ograniczeniu praw jeszcze przed rozstrzygnięciem prawidłowości wydania przedmiotowej decyzji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji podkreślił, ze decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej. Te szczególne okoliczności zostały wymienione w art. 108 kpa obejmującym przyczyny, dla których decyzja administracyjna opatrzona może być rygorem natychmiastowej wykonalności, tj., gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organów, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem inwestora oraz ważnym interesem gospodarczym. Realizowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie odcinka sieci elektroenergetycznej m.in. w gminie B., w obrębie Z., w tym w obrębie położenia nieruchomości skarżącego, jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego. Budowa linii [...] jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodniego obszaru kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska-Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Realizacja opisanego projektu jest ograniczona barierami czasowymi. Niezrealizowanie w terminie inwestycji spowoduje utratę wielomilionowych funduszy unijnych, a pozyskane środki należą do środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że pokrycie ze środków UE kosztów realizacji tak ogromnej inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi ważny interes gospodarczy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. K. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie "przepisów prawa", które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: - bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wskutek błędnej wykładni art. 124 ust. 1a ustawy przez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie całej nieruchomości skarżącego; także w części nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia inwestora z dnia 27 maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji oraz zagrożenia jej utraty, jak również zdjęcia słupa z podwieszonymi przewodami na okoliczność, że podwieszenie nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1a ustawy jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach określonych w art. 108 kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wydane na podstawie tego przepisu zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zgodne z prawem, ponieważ zostały spełnione przesłanki do jego wydania. Po pierwsze, zostało ono poprzedzone prawomocną decyzją Starosty S. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio [...] ha i [...] ha, położonych w obrębie Z., gm. B., powiat s., województwo [...] przez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez wymienione działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów tej linii nad działką nr [...] – na odcinku około 148 m i nad działką nr [...] na odcinku około 84 m, na wysokości nie mniejszej niż około 13,4 m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części wskazanej nieruchomości w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obie strony) o powierzchni około 10 304 m² na działce nr [...] i około 5 856 m² na działce nr [...]. Po drugie, niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego konieczne było ze względu na wyjątkowo ważny interes inwestora oraz ważny interes gospodarczy państwa. Realizowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebudowa linii elektroenergetycznej niskiego napięcia jest konieczna ze względu na kolizję z projektowaną dwutorową linią elektroenergetyczną [...]. Natomiast budowa linii [...] jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, ponieważ zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodni obszar kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska-Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii przez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.