I OSK 2268/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2021r., sygn. akt II SA/Łd 137/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020r. nr. [...] Wyrokiem z 27 lipca 2021 r. II SA/Łd 137/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (Kolegium) z [...] grudnia 2020 roku w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Organy obu instancji ustaliły Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 3.913,50 złotych od dnia przyjęcia do placówki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2d i 2e, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876) powoływanej jako: "u.p.s.". Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie, że ojciec Skarżącego od dnia przyjęcia do placówki obowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w placówce w wysokości 451,50 zł miesięcznie. Mieszkaniec wnosi opłatę w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s.). Opłata ta nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. [...], który od 1 kwietnia 2020 r., wynosi 4365 zł miesięcznie. Nadto z akt sprawy wynika, że Skarżący jest synem (zstępnym) Z. K. Organy wskazały, że Skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jak również zawarcia umowy. Ustaliły także, że Skarżący jest jedną z dwóch osób obowiązanych do ponoszenia opłaty. Wobec powyższego opłata Skarżącego została ustalona w wysokości między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. [...] (tj. 4365 zł.), a opłatą wnoszoną przez Z. K. w wysokości 451,50 zł miesięcznie. Tym samym opłata Skarżącego za pobyt ojca – Z.K. w placówce ustalona została na kwotę 3913,50 zł miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki. Organ drugiej instancji podkreślił, że Skarżący jest obowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w placówce. Kwestie dotyczące braku zgody na taką powinność, jak i brak poczucia obowiązku względem ojca wywołany zdarzeniami z przeszłości są bezprzedmiotowe, gdyż nie należą do okoliczności prawnych wymienionych w przepisach kształtujących zasady odpłatności z tytułu umieszczenia w placówce. Kolegium wyjaśniło również, że art. 64 u.p.s. dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Z treści art. 64 u.p.s. jednoznacznie bowiem wynika, że udzielić ulgi można wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej. Ewentualnie postępowanie w przedmiocie zwolnienia z całkowitego lub częściowego ponoszenia kosztów może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc w niej zarzut naruszenia : 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6, art. 7, art. 9, art.10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust 2 pkt 1-3 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty Skarżącemu za pobyt ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. [...] w wysokości 3913,50 złotych miesięczne od dnia przyjęcia do placówki. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że co do zasady, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., stosownie do którego kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b. Jednakże w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej bowiem skarżący nie zezwolił na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, stosownie do przepisów art. 107 u.p.s., jak również nie wyraził zgody na zawarcie umowy. Okoliczności te są bezsporne i wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący jednoznacznie bowiem oświadczył w toku postępowania przed organem pomocy społecznej, że nie będzie ponosił żadnej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej oraz że nie życzy sobie żadnych wywiadów środowiskowych (oświadczenie z 19 sierpnia 2020 r.). Wobec takiej postawy skarżącego w toku postępowania administracyjnego niezrozumiałe są zarzuty skargi odnoszące się do nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z tym organ był uprawniony i zobowiązany do ustalenia względem skarżącego opłaty za pobyt Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. [...] w wysokości 3.913,50 złotych miesięcznie od dnia przyjęcia do placówki. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca we wskazanej wyżej placówce wynosi bowiem 4365 złotych, a Z. K. wnosi opłatę w wysokości 451,50 złotych miesięcznie. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Kolegium, że okoliczności dotyczące ewentualnego zwolnienia Skarżącego z opłaty nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w sprawie zobowiązania Skarżącego do uiszczania opłaty za pobyt ojca w DPS. Okoliczności te mogą być brane pod uwagę dopiero w przy rozpatrywaniu ewentualnego zwolnienia z opłaty gdyż zwolnienie może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Sąd wyjaśnił, że ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zwolnienie z obowiązku ponoszenia tej opłaty to dwie różne sprawy administracyjne, rozstrzygane odrębnymi decyzjami. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie : 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust 2 pkt 1-3 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty Skarżącemu za pobyt ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł.przy ul. R. [...] w wysokości 3913,50 złotych miesięczne od dnia przyjęcia do placówki. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd w ślad za rozstrzygnięciem organu dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechał zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wskutek powyższego przyjął niezgodne z istniejącym stanem faktycznym, że Skarżący jest zobowiązany do uiszczania opłaty za pobyt ojca w DPS. Skarżący podkreślił, że nie wzięto pod uwagę eksponowanych w trakcie postępowania okoliczności, że został porzucony przez ojca gdy miał 7 lat. Nigdy się z nim nie kontaktował. Z.K. nie interesował się swoją rodziną, dopuszczał się wobec niej przemocy i nie łożył na utrzymanie swojego dziecka. W tym stanie rzeczy nie do pogodzenia z zasadami praworządności jest nakładanie na Skarżącego opłaty z pobyt ojca w DPS. Skarżący wskazał następnie, że wskutek dokonania naruszenia powyżej wskazanych przepisów prawa procesowego doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. poprzez ustalenie Skarżącemu opłaty za pobyt ojca w DPS. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Obliguje to Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zarzuty te uznać należy za uzasadnione. Jak wynika zarówno z akt sprawy jak i z decyzji organu pierwszej instancji Skarżący jest jedną z osób obowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt ojca w DPS. Drugą osobą jest córka osoby przebywającej w Domu Pomocy Społecznej, A. R. Organ pierwszej instancji ustalił, że A.R. przebywa poza granicami P. a jej adres pobytu nie jest znany. Konsekwencją powyższego ustalenia było przyjęcie, iż Skarżący zobowiązany jest do poniesienia opłaty w wysokości różnicy pomiędzy średnimi miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS (4.365 złotych) a opłatą uiszczaną przez jego ojca (451,50 złotych), to jest kwoty 3.913,50 złotych. Podstawą prawną do ustalenia opłaty od Skarżącego był art. 61 ust. 2e u.p.s. Organy pominęły jednak, że zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej uiszczenia. Sąd kasacyjny wskazuje, że w uchwale z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 przeanalizowano znaczenie użytych w ustawie o pomocy społecznej pojęć takich jak jak: "obowiązani do wnoszenia opłaty"(art. 61 ust. 1), "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" (art. 61 ust. 2a), "osoby wnoszące opłatę" (art. 64), "osobę zobowiązana do wnoszenia opłaty" (art. 64a), "w przypadku niewywiązywania się osób... z obowiązku opłaty" (art. 61 ust. 3), które nie mają jednoznacznego znaczenia. Sąd w składzie powiększonym zwrócił uwagę że pojęcia te używane są w różnym znaczeniu, mogą bowiem oznaczać powstanie z mocy ustawy stosunku prawnego między osobami połączonymi takimi zdarzeniami prawnymi jak: zawarcie małżeństwa, czy też pozostawanie w określonym stosunku pokrewieństwa, który jest podstawą obowiązku polegającego na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli wystąpi taka potrzeba i spełnione zostaną przesłanki ustawowe, a mogą również dotyczyć sytuacji w których ustalona została zarówno osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty jak i wysokość opłaty. Sąd w składzie powiększonym uznał, że pojęcia sformułowane w art. 61 ust. 1, w art. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt ...mogą wnosić" oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę dostrzega, że cytowana uchwała podjęta została przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca"), którą w art. 61 po ust. 2c dodano ust. 2d-2f. Uznaje jednak, że rozważania zawarte w uchwale dotyczące wykładni pojęcia "osoby obowiązanej" pozostają aktualne również po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ pierwszej instancji ustalił, że są dwie osoby obowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt Z. K. w Domu Pomocy Społecznej, to jest dwie osoby na których ciąży ogólny, ustawowy obowiązek ponoszenia opłat : Skarżący oraz A. R. Pomimo jednak ustalenia tej okoliczności organy ani nie jej uwzględniły przy ustalaniu opłaty ani też nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji dlaczego całością opłaty obciążyły Skarżącego, podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s. opłata winna być ustalona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej ponoszenia. Skoro pojęcie osoby obowiązanej oznacza istnienie ogólnego obowiązku ustawowego ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, to w świetle art. 61 ust. 2f u.p.s. w przypadku ustalenia, że istnieją dwie takie osoby, nie jest możliwe, nawet w przypadku braku możliwości ustalenia danych adresowych jednej z nich, obciążenie drugiej osoby pełną opłatą za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Powyższego uchybienia nie dostrzegł również Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że zaakceptował naruszenie przez organy art. art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi. Niezasadne były natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim Skarżący podkreślał, że nie wzięto pod uwagę eksponowanych w trakcie postępowania okoliczności, że został porzucony przez ojca gdy miał 7 lat, nigdy się z nim nie kontaktował a Z. K. nie interesował się swoją rodziną, dopuszczał się wobec niej przemocy i nie łożył na utrzymanie swojego dziecka. Przywołane przez Skarżącego okoliczności mogłyby podlegać rozważeniu w celu zastosowania ewentualnego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty. Jednak dla zastosowania zwolnienia o którym mowa w art. 64 u.p.s. konieczne jest złożenie przez osobę wnoszącą opłatę lub obowiązaną do jej wnoszenia wniosku oraz przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 64 u.p.s. obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instytucja zwolnienia z opłaty mogła być stosowana również w stosunku do osoby obowiązanej do jej uiszczenia a nie tylko w stosunku do osoby wnoszącej opłatę. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organy nie miały więc możliwości zastosowania instytucji przewidzianej art. 64 u.p.s. Niezasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest zarzut naruszenia art. 61 ust 2 pkt 1-3 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty Skarżącemu za pobyt ojca Z. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. R. [...] w wysokości 3913,50 złotych miesięczne od dnia przyjęcia do placówki Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą : 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., bowiem nie znajdował w sprawie zastosowania, nie mógł więc zostać naruszony ani przez organy ani przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie wykazał również, aby wysokość dochodu jego ojca była inna niż przyjęta przez organy. Skoro zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1u.p.s. mieszkaniec domu wnosi opłatę w wysokości nie więcej niż 70% swojego dochodu, Skarżący nie podważył zaś dokonanego przez organy ustalenia, że owe 70% dochodu jego ojca to kwota 451,50 złotych miesięcznie, to przepis ten nie został przez organy ani Sąd pierwszej instancji naruszony. W art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w punktach a i b wskazane zostały maksymalne wysokości kwot, do których można ustalić wysokość opłaty ponoszonej przez wskazane w tym przepisie osoby za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jednak ograniczenia wynikające z przywołanego przepisu (jak ograniczenia wynikające z okoliczności o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.) znajdują zastosowanie stanach faktycznych objętych zakresem zastosowania art. 61 ust. 2d u.p.s. a więc w przypadku osób, które odmówiły zawarcia umowy ale które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem w jego przypadku wysokość opłaty nie była ustalana na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ale na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali i wyjaśni wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym ustali i uwzględni ilość osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt Z. K. w Domu Pomocy Społecznej. Z uwagi na zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.