I OSK 2282/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1505/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 1505/12 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad. Zdaniem skarżącej taka właśnie sytuacja nastąpiła, albowiem decyzja Wójta Gminy Lipowa z [...] lipca 1998 r. zatwierdziła podział niezgodny z prawem. Budynek usytuowany na powstałej w wyniku podziału działce nr [...] stoi w odległości 1 m od granicy, co niezgodne jest z wymogami prawa budowlanego. Należy zatem w tym miejscu wskazać, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Sądu, okoliczność taka w przedmiotowej sprawie nie występuje. Trafnie bowiem Kolegium wskazało, że dokonany w roku 1998 podział działki nr [...] nastąpił na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741; aktualnie Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), który to przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nie wprowadzał wymogów co do odległości, jaka dzielić ma ścianę usytuowanego na działce budynku od granicy działki. Wymogów takich nie wprowadzały także pozostałe przepisy regulujące w ustawie dopuszczalność ww. podziału, ani też przepisy wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych. Natomiast, przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w tej sprawie, ponieważ regulują sprawy dotyczące projektowania nowych obiektów budowlanych, a w tym przypadku w wyniku podziału została wydzielona działka już zabudowana budynkiem mieszkalnym użytkowanym przez poprzednich właścicieli. Skoro zatem przepisy regulujące zasady podziału nieruchomości nie określały odległości granic działek od ściany budynku, jakie powinny być zachowane przy dokonywaniu podziału polegającego na wydzieleniu działki zabudowanej nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu prawa, a tym bardziej, jak twierdzi skarżąca, o "rażącym naruszeniu prawa". Nie zasługuje nadto na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodności dokonanego podziału z planem miejscowym. Skarżąca nie wskazuje zresztą, z jakimi postanowieniami planu podział pozostawał w sprzeczności, a jedynie, że powierzchnia działki budzi "wątpliwości", a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ w tym względzie dokonał ustaleń co do zgodności powierzchni działki z wymogami planu. Wbrew twierdzeniom skargi zarówno w trakcie postępowania podziałowego, jak też postępowania w przedmiocie nieważności, orzekające w sprawie organy rozważały kwestię zgodności podziału z planem miejscowym. W trakcie postępowania podziałowego Wójt wydał bowiem postanowienie o zgodności podziału z planem miejscowym, zgodność tę potwierdził także w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział, od której nie wniesiono odwołania. Także w obydwu wydanych w trakcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzjach SKO w Bielsku-Białej (z [...] sierpnia 2012 r. i z [...] października 2012 r.) Kolegium przywołało ustalenia planu miejscowego formułując w uzasadnieniach tezę o zgodności dokonanego podziału z planem. Szczególnie szeroko kwestię tę Kolegium przedstawiło w decyzji z [...] października 2012 r., stwierdzając w konkluzji tego fragmentu wywodów, że podział był zgodny z ustaleniami planu miejscowego, skarżąca ani jej pełnomocnik w toku postępowania nie wskazali zaś w tej mierze żadnych argumentów, które by tę tezę podważały. Jak wynika z akt sprawy A. S. nabyła powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] w roku 1998, kilka dni po jej wydzieleniu przedmiotową decyzją Wójta Gminy Lipowa. Uczyniła to zatem ze świadomością zarówno wielkości działki, jak i istnienia nabywanego budynku mieszkalnego oraz jego usytuowania. Zawierając przed notariuszem umowę strony, tj. małżonkowie B. oraz A. S., przedłożyły projekt podziału działki i przedmiotową decyzję Wójta Gminy Lipowa, w pełni zatem wówczas dokumenty te akceptując. Także przez kolejnych ponad 13 lat A. S. nie kwestionowała decyzji, w wyniku której mogła nabyć przedmiotową nieruchomość. Niezrozumiałe są w konsekwencji sformułowane w skardze obecne zarzuty skarżącej o wadliwości sporządzonego przez geodetę projektu podziału, jak twierdzi nie uwzględniającego budynku mieszkalnego na działce [...], skoro m.in. w oparciu o ten dokument przywołanym aktem notarialnym nabyła działkę wraz z posadowionym na niej właśnie tym, szczegółowo opisanym w akcie notarialnym i wyrysowanym w projekcie podziału, budynkiem. Odnośnie zaś zarzutu skargi co do nieuwzględnienia w projekcie budynku gospodarczego położonego na działce małżonków B. Sąd zauważa, że stosownie do § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) projekt podziału winien był zawierać jedynie te elementy zagospodarowania terenu, które są niezbędne dla dokonania podziału. Odnosząc się do zarzutu, że Kolegium ustosunkowało się jedynie do wskazanego przez skarżącą zarzutu rażącego naruszenia prawa, którym jej zdaniem dotknięta była decyzja zatwierdzająca podział, nie odniosło się natomiast z urzędu do innych wyliczonych w art. 156 k.p.a. przesłanek nieważności, Sąd stwierdził, że istotnie wszczęcie postępowania na żądanie strony wskazującej tylko wybraną bądź wybrane przesłanki nieważności spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania wszystkich wskazanych w przepisie tym przesłanek – por. np. wyrok NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99. Istotnie też w zaskarżonej decyzji brak precyzyjnego wyliczenia innych poza rażącym naruszeniem prawa, przesłanek nieważności, które organ w trakcie postępowania rozważył. Z treści uzasadnień zawartych w wydanych przez Kolegium decyzjach wynika jednak jednoznacznie, że Kolegium oceniło decyzję Wójta Gminy Lipowa we wszystkich jej aspektach, stwierdzając w decyzji z [...] sierpnia 2012 r., że jedynym uchybieniem jakiego dopuścił się Wójt była nadmierna lakoniczność uzasadnienia, stojąca w niezgodzie z art. 107 k.p.a. co jednak nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania. Konstatacji tej skarżąca nie zanegowała podczas rozprawy sądowej w dniu 12 czerwca 2012 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. S., zaskarżając go w całości. Jednocześnie wniosła o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanek wymienionych w tych przepisach; 2) art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy określa on, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Projekt podziału nie uwzględniał wszystkich elementów zagospodarowani terenu w tym w szczególności jednego z budynków. Wobec czego Wójt Gminy Lipowa zatwierdził projekt podziału w sytuacji, gdy granica nowopowstałej działki [...] przebiega w odległości ok. 1 m od ściany budynku. Taki stan rzeczy uniemożliwia prawidłowe użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego odległość budynku od granicy nieruchomości musi wynosić co najmniej 3 m w przypadku braku otworów okiennych. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu określono warunki, jakie powinien spełniać projekt podziału, w tym w szczególności inne niezbędne elementy zagospodarowania terenu. W przedmiotowym projekcie podziału nie uwzględniono budynku gospodarczego, który jest również zbliżony do spornej granicy, co tym samym ma wpływ na możliwości dokonywania zmian w budynku na działce nr [...]. Poza tym brak jest dokumentacji geodezyjnej związanej z podziałem, a w szczególności szkicu sytuacyjnego, na którym geodeta ma obowiązek naniesienia wszystkich elementów zagospodarowania dzielonych działek. Brak tej dokumentacji budzi wątpliwości co do zgodności z prawem przedmiotowego podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął treść art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Najistotniejsze znaczenie ma część druga tego zdania, tj. możliwość zagospodarowania terenu. Zatem, wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, organ powinien dokonać analizy, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielona działka będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Skarżąca nie ma możliwości rozbudowy, czy też przebudowy przedmiotowego budynku z uwagi na odległość budynku od granicy działki. Przepisy prawa budowlanego wymagają, aby tego typu budynek był usytuowany w odległości 3 m od granicy działki w przypadku braku otworów okiennych i 4 m z otworami okiennymi. Po zatwierdzeniu przez Wójta przedmiotowego podziału powstał stan niezgodny z prawem. Wcześniej budynek był usytuowany w odpowiednich odległościach od granic. W państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, nie może mieć miejsca sytuacja, w której jedne przepisy powszechnie obowiązujące zezwalają na czynności powodujące powstanie stanu faktycznego niezgodnego z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa, czy wskazany przepis został naruszony przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, wskazany jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, gdyż skarga ta formalnie spełnia wymagania określone w art. 176 p.p.s.a. 3. Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało uznać za bezzasadny. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę prawną i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżąca kasacyjnie nigdzie w treści złożonej przez siebie skargi nie wskazała, który z przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji Wójta Gminy Lipowa z [...] listopada 1998 r. nr [...] został naruszony w sposób rażący, ani też nie wyjaśniła, dlaczego to naruszenie należy uznać za rażące. 4. Przepis art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązujący w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Lipowa z 16 listopada 1998 r. nr 7433/37/98), którego naruszenie skarżąca zarzuca w skardze kasacyjnej, brzmiał: "Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu." Jednakże jednocześnie ustawodawca postanowił, że "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta." (ust. 4), i że "Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie." (ust. 5). Płynie stąd wniosek, że sprawa zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą odmienną od sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Po pierwsze dlatego, że obie te sprawy są rozstrzygane w oparciu o odmienne podstawy prawne. Po drugie zaś dlatego, że są one załatwiane w odrębnych trybach postępowania, z których każdy kończy się aktem administracyjnym, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego 5. Skarżąca mogła więc zakwestionować postanowienie Wójta Gminy Lipowa o zgodności zamierzonego podziału z ustaleniami planu, składając zażalenie na to postanowienie (art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia – mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro tego nie zrobiła, to Wójt Gminy Lipowa był związany tym postanowieniem w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Postanowieniem tym związany był również organ nadzoru, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, co oznacza, że nie mogło ono badać jego legalności w postępowaniu z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Lipowa z [...] listopada 1998 r. nr [...] dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości. 6. Zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zwrot ten oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170), jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 p.u.s.a. 7. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skoro, w rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawie przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, to przedmiotem swojej oceny Sąd nie mógł uczynić zgodności z prawem postanowienia Wójta Gminy Lipowa o zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym – por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, czy też wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00, "Przegląd Podatkowy" 2001, nr 12, s. 63. 8. Skoro, jak to zostało wykazane wcześniej, art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to zarzut jego naruszenia należało uznać za chybiony. 9. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.