I OSK 2294/22

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 577/22 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. B. kwotę 1.000,00 (tysiąc) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., I SA/Wa 577/22 oddalił skargę P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", stwierdził nabycie przez Gminę H. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 506/1 o powierzchni 0,98 ha zabudowanej budynkiem ZOZ-u, położonej w jednostce ewidencyjnej H., obręb J., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. P. B. wnioskiem z [...] lutego 2021 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], zarzucając wydanie jej wobec nieruchomości, która nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienia podlegającego komunalizacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie organu nadzoru P. B. nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do mienia objętego komunalizacją, tj. do ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że w tej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem wnioskodawca postępowania nieważnościowego nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu tym przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania stanu prawnego nieruchomości, zasiedzenia, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, sprostowania zapisów księgi wieczystej, czy też dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wszystkie te kwestie mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przed innymi organami administracji publicznej lub sądami i w odrębnym trybie. Próby pozyskania spornej nieruchomości, czy też samo przeświadczenie wnioskodawcy, że posiada przymiot strony, nie świadczy o istnieniu interesu prawnego warunkującego uznanie za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W skardze na powyższą decyzję P. B. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. oddalił skargę stwierdzając, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W niniejszej sprawie skarżący obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie był również ani on, ani jego poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. skarżącemu, czy też jego poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący nie przedstawił również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało mu lub jego poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego stanu prawnego spornej nieruchomości. Jak jednak prawidłowo ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] (obecnie: [...]) w dacie komunalizacji sporna nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] Fakt ten potwierdza treść karty inwentaryzacyjnej nr [...] tej nieruchomości, będącej integralną częścią ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust.3 u.p.w. przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do bycia stroną postępowania, pomimo iż przedstawia dokumenty świadczące o przysługującym mu tytule prawnorzeczowym do nieruchomości; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia, w szczególności w zakresie ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym; - art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 ze zm.), dalej jako "k.w.h.", poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedstawianie przez skarżącego dokumentów pozwalających na ustalenie jego interesu prawnego jest ograniczone do domniemań wynikających z wpisów do księgi wieczystej, a w konsekwencji odmowa przyznania skarżącemu przymiotu stron i ograniczenie możliwość wykazania przysługującego mu interesu prawnego; Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia o słuszności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., w kontekście niedostatecznego ustalenia znaczenia faktów wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej działki pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.3.13 ze zm.), dalej jako "dekret o reformie rolnej", a zatem w kontekście zarzutów naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i 2 k.w.h. Źródłem sporu w sprawie pozostaje kwestia interesu prawnego P. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisany został jako właściciel Skarb Państwa, a następnie właścicielem stała się Gmina H. na podstawie decyzji komunalizacyjnej, objętej aktualnie kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym Odnosząc się do powyższej kwestii należy przypomnieć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, a zatem kto ma interes prawny w tym aby uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak definicji legalnej pojęcia interesu prawnego oznacza, że w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Trafnie zatem wskazywano w dotychczasowym postępowaniu, iż stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 3 u.p.w., a więc w oparciu o przepis będący podstawą podważanej decyzji komunalizacyjnej, nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność osób fizycznych. Konieczność ustalenia, komu przynależy interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym nie oznacza bynajmniej, że na etapie badania interesu prawnego organ administracji ma rozstrzygać spory o własność, bowiem rzeczą oczywistą jest, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym. Rzecz jednak w tym, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co jednak nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Uznanie takiego podmiotu za stronę postępowania na podstawie przedłożonych dokumentów, nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje jednak obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej. Na gruncie okoliczności badanej sprawy należy zauważyć, że przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Nabycie przez Państwo nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa o charakterze pierwotnym. Skarb Państwa uzyskiwał własność tych nieruchomości bez potrzeby odrębnej czynności prawnej, w szczególności orzeczenia właściwego urzędu ziemskiego. Przy czym, nie ulega obecnie wątpliwości, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, a przejmowane nieruchomości nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Stąd też przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (Dz.U.1945.10.51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie ziemskie", miał z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości. Na podstawie tegoż przepisu orzekano bowiem, że określone nieruchomości objęte działaniem przepisów dekretu o reformie rolnej, nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) tegoż dekretu. W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia ziemskiego o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej ma charakter deklaratywny i wywiera skutek rzeczowy, w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności określonej nieruchomości przysługiwało przez cały czas pierwotnemu jej właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa, a Skarb Państwa od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie nabył owej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA 2444/92; wyrok SN z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02; wyrok SN z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03). Jednocześnie przyjmuje się, że orzeczenie o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (vide: wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 515/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) Z okoliczności badanej sprawy wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdzono niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej m.in. przedmiotowej działki objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Oznacza to, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie powyższej regulacji prawnej. Skoro zaś nieruchomość ta nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej, co wynika z ww. decyzji Wojewody [...], to jej właścicielem pozostawała C. D. – spadkodawczyni skarżącego. W tej sytuacji należy uznać, że skarżący jako spadkobierca właścicielki tej nieruchomości w dacie objęcia jej przepisami dekretu o reformie rolnej, ma aktualnie interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. stwierdzającej nabycie jej własności przez Gminę H. (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 515/21; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 68/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy zauważyć, iż nie stanowi realnego umożliwienia skarżącemu realizacji jego pretensji do przedmiotowej nieruchomości postępowanie wieczystoksięgowe. Dopóki bowiem decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu Gminę H. jako właściciela nieruchomości, pozostaje w obrocie prawnym, sąd wieczystoskięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stanu prawnego stwierdzonego w tej decyzji. Tym samym przyjęcie braku legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a w konsekwencji usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku na podstawie dekretu o reformie rolnej, będących wykonaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nawet bowiem w razie uznania, że ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności określonej nieruchomości, mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 k.w.h., to funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja komunalizacyjna uniemożliwia weryfikację prawidłowości wcześniejszych wpisów w księdze wieczystej (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 515/21; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 68/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zatem uznać, że organy nietrafnie uznały nieistotność w badanej sprawie ww. decyzji Wojewody [...] wskazującej, że przedmiotowa nieruchomość objęta postępowaniem komunalizacyjnym nie podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o reformy rolnej. Niezasadnie również poprzestały na konstatacji wyprowadzonej z domniemania mającego źródło w art. 3 ust. 1 k.w.h. Okoliczność wskazująca, że organ wydając decyzję komunalizacyjną działał w zaufaniu do wpisów w księdze wieczystej, nie tylko nie może przesądzać o tym kto ma interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności ale także nie przesądza o prawidłowości tej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10; wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 515/21; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 68/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), uznając interes prawny skarżącego w postępowaniu tyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Prowadząc postępowanie w zakresie podstaw nieważności zbada także zmiany właścicielskie prowadzące do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...], będącej podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i uwzględni skutki tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.