I OSK 2325/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 175/24 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2024 r., nr SKO/HM/430/25/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 8 SIERPNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.N. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SZCZECINIE Z 2 LUTEGO 2024 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani części pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Dodatkowo pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., z uwagi na niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego, dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, jak również pogłębionego wywiadu środowiskowego, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ rzeczywistych potrzeb skarżącego, jego aktualnej sytuacji majątkowej i zakresu jego uzasadnionych wydatków oraz brakiem poczynienia ustaleń w zakresie aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, jego ograniczeń zdrowotnych oraz możliwości samodzielnego utrzymania się; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do: uzasadnionych potrzeb skarżącego, rzeczywistej sytuacji materialnej oraz faktycznej skarżącego, ograniczeń zdrowotnych skarżącego w stosunku do możliwości podjęcia zatrudnienia, w tym znacznego pogorszenia stanu zdrowia skarżącego i związanego z tym pobytu skarżącego w szpitalu, jak również wzrostu kosztów życia skarżącego; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na wadliwe i pozostające w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, co skutkowało dokonaniem dowolnych ustaleń faktycznych przez: – ustalenie okoliczności rzekomego braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości wyższej niż przyznana, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejące po stronie organu pomocy społecznej możliwości finansowe w 2023 r. uległy zwiększeniu w porównaniu do 2022 r.; – ustalenie okoliczności rzekomego przyznania skarżącemu kwoty wyższej od średniej kwoty przeznaczonej na pomoc dla innych osób ubiegających się o pomoc, co uzasadniać ma stwierdzenia, że nie sposób uznać, aby skarżący został potraktowany gorzej niż ww. inne osoby, podczas gdy w sprawie zaniechano wskazania rozmiaru świadczeń przyznawanych na rzecz osób ubiegających się o pomoc, które posiadają orzeczenie o stopniu niepełnosprawności; – ustalenie, że wysokość przyznanego zasiłku celowego jest odpowiednia i zaspakaja niezbędne potrzeby skarżącego w warunkach odpowiadających godności człowieka; 2) prawa materialnego tj.: a) art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostosowaniu rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, podczas gdy skarżący jednoznacznie wskazał, w jakim celu oraz w jakiej wysokości niezbędne jest przyznanie mu zasiłku celowego; b) art. 39 ust. 2 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie części kosztów zakupu niezbędnych artykułów domowych oraz opłaty bieżącego czynszu i doładowania do telefonu, podczas gdy prawidłowa ocena sytuacji materialno-bytowej skarżącego uzasadniała przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości ww. kosztów; c) art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. przez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organu odwoławczego instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny; d) art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. przez niezastosowanie zasady, że na organie ciąży obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości ograniczenia wysokości zasiłku celowego przyznanego skarżącemu w stosunku do zgłaszanych przez niego potrzeb. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Szczecina decyzją z 13 grudnia 2023 r. przyznał bowiem skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 130 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu niezbędnych artykułów domowych, w tym zakupu żarówki, patelni i kapci, w kwocie 80 zł oraz opłaty czynszu bieżącego i telefonu na kartę w okresie listopad-grudzień 2023 r. w kwocie 50 zł. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie wsparcia ze środków pomocy społecznej, ale pozostające do dyspozycji organu środki finansowe zmuszają go do limitowania udzielanej pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 2 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając zdanie organu pierwszej instancji co do możliwości i zasadności limitowania przyznanego skarżącemu świadczenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że ustalone w sprawie okoliczności wskazują, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia w żądanej przez niego kwocie, a dokonane miarkowanie świadczenia mieści się w granicach dozwolonych prawem. Sąd wskazał ponadto, że przyznana kwota zasiłku celowego znacznie przekracza średni zasiłek przyznawany przez Prezydenta Miasta Szczecina, a skarżącemu w kontrolowanym okresie przyznano szereg świadczeń ze środków pomocy społecznej na zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zarzuty te dotyczą przede wszystkim dwóch okoliczności miarkowania wysokości przyznanego zasiłku celowego z uwagi na możliwości finansowe organu pomocy społecznej oraz niewłaściwego ustalenia okoliczności faktycznych związanych z sytuacją skarżącego mających, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wpływ na wysokość należnego świadczenia. W odniesieniu do pierwszej ze wspomnianych grup Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł dostatecznych podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu okoliczności ustalone przez organy, a następnie wskazane w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć w sposób wystarczający tłumaczyły przyczyny ograniczenia wysokości przyznanego świadczenia w stosunku do potrzeb zgłaszanych przez skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że w toku dotychczasowego postępowania ustalono, że średni zasiłek celowy przyznany przez organ pomocy społecznej w Szczecinie w 2023 r. wyniósł 68,78 zł, podczas gdy skarżącemu przyznano świadczenie w wysokości 130 zł, tj. blisko w wysokości dwukrotnie wyższej od przeciętnego zasiłku. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że tak ustalona wysokość świadczenia wskazuje na dyskryminację skarżącego. Ponadto odnotować należy, że fakt, iż liczba przewidywanych w 2023 r. beneficjentów działań pomocy społecznej na terenie Szczecina będzie kształtowała się na podobnym poziomie co w 2022 r. przy jednoczesnym niewielkim wzroście środków na świadczenia w 2023 r. w stosunku do 2022 r., ale co należy podkreślić możliwości finansowe organu, z uwagi na które możliwe jest miarkowanie wysokości udzielanych świadczeń, nie stanowią prostego działania matematycznego polegającego na przyrównaniu liczby (potencjalnych) beneficjentów w danym roku do wysokości środków, ale działanie to powinno uwzględniać także wartość potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów oraz sumaryczną wartość uzasadnionych i wymagających zaspokojenia potrzeb pokrywanych ze środków pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, że przy zachowaniu podobnej liczby beneficjentów i świadczeń w porównaniu z poprzednim okresem, uzasadnione życiowo i wypłacone świadczenia mogą kształtować się na całkowicie innym poziomie niż rok wcześniej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że skoro w 2023 r. przewidywana liczba beneficjentów działań pomocy społecznej w Szczecinie ma pozostać na podobnym poziomie, a budżet na te działania w 2023 r. jest wyższy niż w 2022 r., to należy oczekiwać proporcjonalnego zwiększenia kwoty zasiłku celowego w stosunku do analogicznych okresów roku 2022 r. Nie można także zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którą zaskarżony wyrok zasługuje na uchylenie, gdyż wysokość przyznanego świadczenia jest nieodpowiednia do potrzeb skarżącego. Jak bowiem wywodziły to organy rozpoznające wniosek skarżącego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, świadczenia pomocy społecznej nie zawsze muszą zaspokajać oczekiwania wnioskodawców w pełni. Zauważyć w tym miejscu należy, że miarkowanie wysokości przyznawanych świadczeń wynika nie tylko z możliwości finansowych organu (por. art. 3 ust. 4 u.p.s.), ale także celu pomocy społecznej, jakim jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Podkreślenia przy tym wymaga, że działania pomocy społecznej polegają na wsparciu, a nie zastąpieniu beneficjentów w zaspokajaniu tych potrzeb. Odnotować także należy, że jak wskazano to w toku postępowania administracyjnego oraz w samym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżącemu w okresie, w którym złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego, udzielono także innych świadczeń mających na celu zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Przyznanie zatem świadczenia w wysokości mniejszej od oczekiwanej przez skarżącego nie odbyło się bez dostatecznego ustalenia stanu sprawy obejmującego jej kwestie finansowe. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do miarkowania przyznanej pomocy należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do kwestii niepełnego, a zatem nieprawidłowego zdaniem autora skargi kasacyjnej ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy w związku z nieustaleniem uzasadnionych potrzeb skarżącego, jego rzeczywistej sytuacji materialnej i faktycznej oraz ograniczeń zdrowotnych należy zauważyć, że zakres postępowania wyjaśniającego regulowany jest szeregiem zasad postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jednocześnie w myśl zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Analiza tych przepisów wskazuje, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy przy jednoczesnym odstąpieniu od ustalania tych okoliczności, które na gruncie określonych stosunków administracyjnoprawnych pozbawione są znaczenia prawnego. Innymi słowy, to norma prawa materialnego regulująca ten stosunek administracyjnoprawny decyduje o tym, w jakim zakresie powinno toczyć się postępowanie wyjaśniające. Mając powyższe na uwadze wskazać, należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z przepisu tego wynika zatem, że prowadzący postępowanie organ ma obowiązek przeprowadzenia ustaleń w zakresie określenia, czy potrzeba bytowa zgłaszana przez wnioskodawcę jest zaliczana do potrzeb niezbędnych. Poza zakresem ustalenia pozostaje zakres tej potrzeby, o ile nie wpływa on na uznanie tej potrzeby za niezbędną czy wysokość świadczenia, która – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – podlega dalszemu badaniu w zakresie zasadności miarkowania zakresu udzielonej pomocy ze względu na możliwości finansowe organu. Oznacza to, że dowody w postaci odebrania od skarżącego zeznań, uwzględnienia przedstawianych przez niego dokumentów oraz przeprowadzenia pogłębionego wywiadu środowiskowego przez organ odwoławczy jako zmierzające do wykazania rozmiaru oczekiwanej pomocy, a nie ustalenia, że zgłaszana przez niego potrzeba bytowa jest niezbędna w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s., nie służyły ustaleniu stanu faktycznego sprawy niezbędnemu do jej załatwienia zarówno na gruncie art. 7, jak i art. 12 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nieprzeprowadzając tych dowodów nie naruszył zatem obowiązujących przepisów. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. nie mogły przynieść spodziewanych rezultatów. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że sporne świadczenie zostało udzielone w celu zakupu niezbędnych artykułów domowych (żarówki, patelni i kapci) oraz opłaty czynszu bieżącego i telefonu na kartę, które zostały uznane za niezbędne potrzeby bytowe w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. potrzeby uzasadniające przyznanie zasiłku celowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy te nie zawierają wytycznych co do sposobu ustalenia wysokości świadczenia w przypadku, gdy organ pomocy społecznej uzna wypłatę zasiłku celowego za zasadną. Oznacza to, że ustalenie rodzaju i wysokości świadczenia musi odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Zgodnie z tymi przepisami rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Analiza tych przepisów wskazuje, że z jednej strony nakazują one dostosowanie udzielanej pomocy do uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony powodują, że pomoc ta może być limitowana w stosunku do oczekiwań wnioskodawcy w związku z możliwościami finansowymi pomocy społecznej i celami tej pomocy oraz zakresem, w jakim okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie takiej pomocy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że środki finansowe pozostające do dyspozycji organu pomocy społecznej w Szczecinie nie pozwalają na zaspokojenie oczekiwań skarżącego w oczekiwanej przez niego wysokości. Ponadto z ustaleń organów wynika, że skarżący od dłuższego czasu jest beneficjentem świadczeń wypłacanych ze środków pomocy społecznej, które częściowo zaspokajają jego potrzeby życiowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.p.s., tj. przede wszystkim korzystanie z innych świadczeń pomocy społecznej w okresie, w którym skarżący wystąpił o przyznanie kontrolowanego zasiłku celowego, uzasadniają limitowanie przyznanej pomocy, a zakres tego miarkowania nie wykracza poza dopuszczalne granice. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s., naruszenia art. 39 ust. 2 u.p.s., naruszenia art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz naruszenia art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. należało uznać za niezasadne. Wskazanie bowiem przez skarżącego uzasadnionych potrzeb życiowych, których zaspokojeniu mają służyć środki pochodzące z zasiłku celowego, nie oznacza, że każdorazowo zasiłek taki zostanie przyznany w wysokości oczekiwanej przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.