I OSK 2350/16

Dnia 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 23/16 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 23/16 oddalił skargę R.P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczyniła bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podała, że w dniu 11 lutego 2016 r. drogą elektroniczną zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o przesłanie na jej adres mailowy umów zawartych przez Powiat [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosła o zrealizowanie jej wniosku poprzez przesłanie w/w umów w formie skanów. Skarżąca wskazała, że organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") nie udostępnił jej w/w informacji we wnioskowanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że w niniejszej sprawie pozostaje on w stanie bezczynności. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie przez Sąd, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w związku z pkt 3 załączonej do skargi umowy. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, wobec braku bezczynności ze strony organu, bądź o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2016 r. o godz. 7:24, drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek, Starosta [...] w dniu 22 lutego 2016 r. o godz. 13:42 udzielił skarżącej żądanej przez nią informacji publicznej, na wskazany przez nią adres elektroniczny, załączając do pisma skan umowy zawartej przez Powiat z Kancelarią Prawną. Odpowiedź, opatrzona podpisem elektronicznym, została zatem udzielona stronie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2016 r. przyznała, że otrzymała odpowiedź we wskazanej przez Starostę dacie, to jednak zaproponowany przez organ do otwarcia wiadomości program ("proCertum SmartSing") jej nie otwiera. Ponadto podała, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej wyraźnie wnioskowała o nadesłanie stosownych umów w formie skanów m.in. po to, żeby uniknąć przedmiotowej sytuacji. W ocenie skarżącej, w związku z tym, że organ nadal nie zrealizował jej wniosku w formie i treści, o jakie wnosiła, skarga jest zasadna. Jednocześnie wskazała, że w przypadku, gdy organ nie chciał przesłać jej wnioskowanej dokumentacji w żądanej formie, to mógł wnioskowi odmówić. W niniejszym postępowaniu chodzi bowiem o osiągnięcie realnego celu – uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej w myśl zawartych w u.d.i.p. regulacji. Starosta [...] ustosunkowując się w/w pisma skarżącej wyjaśnił, że na wniosek skarżącej została udzielona odpowiedź odpowiadająca dokładnie w swej treści jej oczekiwaniom. Odpowiedź została udzielona w formie załączników do wiadomości e-mail, a załączniki zostały podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez osobę upoważnioną – Sekretarza Powiatu. Skarżąca otrzymała wskazówkę o sposobie otwierania plików, tzn. otrzymała nazwę programu, który załączone pliki otwiera. Jest to program "proCertum SmartSign" – ogólnie dostępny w sieci i darmowy, szeroko stosowany przez organy administracji rządowej i samorządowej. Starosta podkreślił, że osoba wnioskująca o udzielenie informacji publicznej przy użyciu komputera i jego oprogramowania, przy odrobinie dobrej woli nie powinna mieć żadnego problemu z otwarciem załączników. Brak powyższych umiejętności nie jest od organu zależny i nie może skutkować jego odpowiedzialnością w tym zakresie. Wskazał, że organ dokonał ponownego otwarcia załączonych do odpowiedzi plików i pliki te otwierają się prawidłowo, a zatem nie stwierdzono żadnych uchybień technicznych w udzielonej informacji. Ponadto stwierdził, że skarżąca nigdy nie wezwała organu do usunięcia naruszeń, ani też nie zwróciła się o pomoc w otwarciu załączników, jeśli miała z tym problem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Na wstępie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy u.d.i.p., co nie jest przez strony postępowania kwestionowane. Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych, natomiast żądane przez skarżącą informacje – jako materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym – stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że określoną w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Starosta [...] w terminie zakreślonym przez ustawodawcę – bo w ciągu 11 dni od złożenia wniosku – udzielił skarżącej drogą mailową odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz że wiadomość ta zawierała załącznik, którym – według oświadczenia organu – był plik zawierający skan żądanej umowy. Sporną pozostaje jedynie kwestia, czy organ, przesyłając ów plik z wnioskowanym skanem wykonanym w formacie, którego skarżąca, jak twierdzi, nie była w stanie otworzyć, uczynił zadość swym obowiązkom informacyjnym i tym samym nie popadł w bezczynność w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że skarżąca w swoim wniosku z dnia 11 lutego 2016 r. zażądała ogólnie przesłania określonych umów "w formie skanów", bez precyzowania ich konkretnego formatu (np. PDF). Jest zaś faktem notoryjnym, że istnieje wiele różnych formatów plików, w jakich zapisuje się zeskanowane dokumenty – zarówno nieskompresowanych (np. TIFF, BMP), jak i skompresowanych (np. GIF, JPEG). W takiej sytuacji przesłanie skarżącej przez organ skanów żądanych dokumentów zapisanych w formacie powszechnie stosowanym w administracji i standardowo wykorzystywanym także przez ten organ, odczytywalnym przy użyciu ogólnodostępnego i bezpłatnego programu komputerowego, nie może być poczytywane za niedochowanie przez Starostę [...] określonej we wniosku formy udostępnienia żądanej informacji publicznej w rozumieniu art. 14 u.d.i.p. Poza tym organ trafnie wskazał, że problemy techniczne z odczytem wiadomości, o ile nie zostały zawinione przez jej nadawcę (np. poprzez dołączenie uszkodzonego pliku załącznika), co do zasady obciążają odbiorcę (adresata) tej wiadomości. Tym bardziej w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – skarżąca po otrzymaniu inkryminowanej wiadomości nawet nie próbowała skontaktować się z organem celem poinformowania go o problemie z odczytem nadesłanej wiadomości i/lub uzyskania ewentualnej pomocy w rozwiązaniu tego problemu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zachowanie skarżącej, wyrażające się w zakomunikowaniu organowi jej problemów z odczytem otrzymanej wiadomości mailowej dopiero w toku postępowania sądowego wszczętego na skutek skargi na bezczynność (pismo procesowe skarżącej z dnia 29 marca 2016 r.; k. 39–39 akt sądowych), nie może budzić aprobaty i nie zasługuje na ochronę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że Starosta [...] nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R.P., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), polegające na przyjęciu, że organ rozpoznał wniosek według dyspozycji tego przepisu. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wyraźnie i wprost stwierdza, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Wniosek skarżącej z dnia 11 lutego2016 r. określał, że chciała ona otrzymać wnioskowaną dokumentację w formie skanów, pod tym jednak warunkiem, że owa dokumentacje istnieje. Doświadczenie życiowe i wiedza ogólnodostępna wskazuje, że załącznikiem, którego formaty Sąd pierwszej instancji wymienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest dokument którego nie trzeba otwierać za pomocą dodatkowych programów. To nie po stronie skarżącej leży bowiem obowiązek ściągania takich programów, gdyż u.d.i.p. nie przewiduje żadnej formy, dodatkowej pracy, zaangażowania jakichkolwiek środków, czy też dodatkowej wiedzy ze strony skarżącej, aby mogła ona swobodnie zapoznać się z informacją publiczną, skoro nie jest ona udostępniona na zasadach ogólnych. Jak należy rozumieć z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ "spakował" dokumentację w ten sposób, aby zaopatrzyć ją podpisem elektronicznym. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w trybie powołanego wyżej przepisu strona nie żądała przesłania informacji publicznej zaopatrzonej tymże podpisem. Cała koncepcja użycia wskazanego przez Sąd programu i kwestia podpisu elektronicznego jest inicjatywą organu, o którą to skarżąca nie wnosiła. Podmiot wskazujący na sposób rozpatrzenia swojego wniosku może oczekiwać jego realizacji w sposób najbardziej prosty i użyteczny. Nie może tu być mowy o dodatkowych czynnościach strony w zakresie ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej. Nie można także wypaczać zasady równości stron i wskazywać, że to skarżąca mogła zgłosić się do organu z powiadomieniem, że informacji odczytać nie można. Nie ona bowiem przekształciła i zniekształciła wniosek w zakresie sposobu jego załatwienia. To organ, co wprost wynika z przepisów prawa, skoro samowolnie uznał, że informacja publiczna będzie udostępniona wraz z podpisem elektronicznym, winien poinformować o braku możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącej we wnioskowanej przez nią formie albo wnioskowi takiemu odmówić w formie przewidzianej prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który przyjął, że Starosta [...] nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r., gdyż przesłał na wskazany przez nią adres mailowy skany żądanych dokumentów zapisanych w formacie powszechnie stosowanym w administracji i standardowo wykorzystywanym także przez ten organ, odczytywalnym przy użyciu ogólnodostępnego i bezpłatnego programu komputerowego, co nie może być poczytywane za niedochowanie przez Starostę określonej we wniosku formy udostępnienia żądanej informacji publicznej w rozumieniu art. 14 u.d.i.p. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że R.P. we wniosku z dnia 11 lutego 2016 r. użyła ogólnego stwierdzenia "wniosek proszę zrealizować poprzez przesłanie w/w umów w formie skanów". Nie sprecyzowała zatem konkretnego formatu pliku, w jakim należało jej przesłać zeskanowane dokumenty. W takiej sytuacji organ zasadnie sam wybrał formę przesłania skanów żądanych przez nią dokumentów i zapisał je w formacie standardowo przez siebie wykorzystywanym, jak również powszechnie stosowanym w administracji publicznej, zaopatrując jednocześnie korespondencję w podpis elektroniczny, co miało na celu prawidłową weryfikację nadawcy. Format ten jest odczytywalny przy użyciu ogólnodostępnego i bezpłatnego programu komputerowego "proCertum SmartSing". Organ w odpowiedzi na wniosek poinformował wyżej wymienioną, że programem, za pomocą którego może otworzyć przesłane jej pliki, stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 11 lutego 2016 r., jest w/w program. Okoliczność, że wybrany przez organ sposób odczytu przesłanej odpowiedzi wymagał od R.P. uprzedniego ściągnięcia i zainstalowania programu komputerowego "proCertum SmartSing nie stanowił naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Skoro R.P. złożyła wniosek za pomocą środków elektronicznych, nie precyzując przy tym konkretnego formatu pliku, w jakim należało jej przesłać zeskanowane dokumenty, to organ mógł założyć, że wskazując jej nazwę programu do odczytu przesłanych plików, który jest darmowy i ogólnie dostępny w sieci, będzie ona w stanie je odczytać. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, zastosowany przez organ format przesłanego pliku nie dawał podstaw do stwierdzenia, że żądana informacja została jej przesłana w innej formie, aniżeli określona we wniosku. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że skoro R.P. miała problemy techniczne z odczytaniem przesłanych plików, to mogła w pierwszej kolejności skontaktować się z organem w celu poinformowania go o napotkanych trudnościach i uzyskania ewentualnej pomocy w rozwiązaniu tego problemu (co nie zajęłoby dużo czasu), a dopiero potem domagać się sądowej kontroli ewentualnej bezczynności organu. Zauważyć należy, iż organ przesłał jej pliki w stosownym formacie dlatego, że jest on przez niego standardowo używany, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego formatu pliku, w jakim chciała uzyskać zeskanowane dokumenty, a nie dlatego, żeby miała ona problemy z ich odczytaniem. Zachowanie R.P., która bez podjęcia próby wyjaśnienia w/w kwestii składa skargę na bezczynność organu, poddaje w wątpliwość ocenę, że jej intencją jest uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.