I OSK 2379/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1184/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1184/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt II decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], (2) oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz (3) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że wnosi o "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, w tym: a. w części, w jakiej oddala on skargę strony (pkt. 2 sentencji wyroku) wnoszę o uchylenie wyroku zarówno w zakresie samej jego sentencji, jak i jej uzasadnienia; b. w części, w jakiej uchyla on zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt. II decyzji organu I instancji (pkt. 1 sentencji wyroku) - wnoszę o uchylenie w/w części wyroku w zakresie przedstawionego przez WSA uzasadnienia tej części wyroku; względnie, wnoszę o utrzymanie rozstrzygnięcia, polegającego na uchyleniu decyzji we wskazanym w wyroku zakresie, jednakże ze wskazaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwej wykładni mających zastosowanie norm prawa materialnego". Ponadto skarżący wniósł o wydanie orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przez WSA norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na: 1. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, przejawiającej się brakiem dostrzeżenia przez Sąd wskazanego i precyzyjnie uzasadnionego w skardze z dnia [...] maja 2019 r., naruszenia przez organ odwoławczy licznych norm postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", skutkujących brakiem bezstronnego rozpatrzenia przedłożonych przez stronę dowodów oraz brakiem logicznie spójnego wyjaśnienia powodów, dla których organ, spośród dostępnych mu dwóch rozbieżnych dowodów o równorzędnej wartości dowodowej (operatów szacunkowych) lecz odmiennej treści, przedłożył jeden z nich ponad drugi, w szczególności mając na uwadze to, iż takie same braki, czy też "wątpliwości" jakich organ doszukał się w zakwestionowanym przez siebie operacie, odnoszą się w równym stopniu także do operatu, który organ zaaprobował i na którym oparł rozstrzygnięcie sprawy w jej zasadniczej, najistotniejszej części. 2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA rażącego naruszenia przez organ art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. polegającego na zaakceptowaniu w charakterze podstawowego dowodu w sprawie operatu, który nie został w prawem przewidziany sposób zaktualizowany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, mając na uwadze fakt, że w znanych stronie aktach sprawy znajduje się jedynie klauzula mająca potwierdzać aktualność operatu (której to klauzuli obecność odnotował w zaskarżonym wyroku WSA), według wiedzy strony nie ma w nich natomiast wymaganej prawem analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (o której to analizy ewentualnej obecności brak wzmianki w treści wyroku). II. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy p.p.s.a.: 3. naruszenie materialno-prawnej normy art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej jako "specustawa drogowa", poprzez jej nieprawidłową, niezgodną z celem i sensem w/w przepisu wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla spełnienia się przesłanki uzyskania przez właściciela bonifikaty w wys. 5% ustalonej wartości przejmowanej od niego działki, warunkiem niezbędnym jest faktyczne, fizyczne objęcie przez organ w posiadanie wywłaszczanej działki, co jest interpretacją z tej choćby oczywistej przyczyny całkowicie wypaczającą przewidzianą przez prawodawcę funkcję omawianej normy, że całkowicie uzależnia szanse strony na uzyskanie bonifikaty od szybkości działań organu, na którą strona postępowania nie ma żadnego wpływu. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że przedstawione przez WSA w części wyroku, o której mowa w pkt. 1 ppkt. b petitum niniejszej skargi, uzasadnienie stanowiska WSA jest wewnętrznie sprzeczne, zważywszy iż WSA powołuje się w nim na dwie, dalece rozbieżne interpretacje występujące w orzecznictwie, jednocześnie obu tym interpretacjom przyznając słuszność, co rodzi wątpliwości co do możliwości dalszego stosowania wyroku w związku z normą art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie zgodził się z poglądem, zgodnie z którym przedmiotem zarzutów strony będącej adresatem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej, mogą jakoby być jedynie zarzuty co do formalnej poprawności postępowania przeprowadzonego przez organ. Dalej skarżący wskazał na sporządzony na jego zamówienie kontr operat uznając, że trudno stwierdzić, by WSA przeanalizował wszechstronnie znajdujące się w aktach dowody, skoro jednemu z operatów (sporządzonemu na zamówienie skarżącego) będących formalnie równorzędnymi dowodami, sąd przypisał wyższą wartość dowodową niż drugiemu. Zaakcentował również, że operat szacunkowy, na którym oparta została decyzja organu II instancji miał w chwili wydania tej decyzji więcej niż 12 miesięcy, przy czy jego aktualność nie została potwierdzona w prawem przewidziany sposób, co oznacza, że nie mógł być on wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony. Zdaniem skarżącego w aktach zabrakło dołączonej do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., a WSA w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto wskazał, że "obywatelowi będącemu stroną decyzji o przejęciu należącej doń nieruchomości, któremu nie można zarzucić, że w - wynoszącym w sposób nieunikniony co najmniej kilka tygodni - okresie pomiędzy doręczeniem decyzji o przejęciu działki a wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, obejmującej także rozstrzygnięcie co do w/w bonifikaty, czynił wobec organu przejmującego jakiekolwiek faktyczne przeszkody, należy się z mocy prawa bonifikata w wys. dodatkowych 5% przyznanej kwoty odszkodowania". Zarzucił także organowi odwoławczemu zatajenie przed Sądem I instancji pisemnego oświadczenia świadka będącego kierownikiem robót drogowych realizowanych na przejmowanym gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione zarzuty nie podważyły stanowiska Sądu I instancji. Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej podnosi naruszenie przepisów k.p.a. Jak wynika z argumentacji skargi skarżący w istocie kwestionuje nieuzasadnioną odmowę przyznania mocy dowodowej operatowi szacunkowemu złożonemu przez skarżącego kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że zagadnienie mocy dowodowej dowodu z opinii biegłego jakim jest operat szacunkowy uregulowano swoiście w u.g.n., w art. 157 tej ustawy, a kwestię rozbieżności w operatach normuje art. 157 ust. 4 u.g.n. Jednakże skarga kasacyjna powołanych przepisów nie kwestionuje. Jak wynika z oceny organu odwoławczego, którą podzielił Sąd I instancji, analizując oba operaty odmówiono mocy dowodowej operatowi szacunkowemu złożonemu przez skarżącego kasacyjnie z trzech powodów: braku załączonego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który potwierdziłby przyjęte przez autorkę przeznaczenie terenu. Wskazano również, że powierzchnie działek przyjętych do porównań w znaczący sposób odbiegają wielkością od działki wycenianej. W konsekwencji uznano, że duża różnica pomiędzy powierzchniami obiektów porównawczych może budzić uzasadnione wątpliwości stron postępowania. Ponadto wadą dyskredytującą operat skarżącego kasacyjnie miało być podanie aż trzech transakcji dotyczących ceny najniższej (poz. 1, 2 i 3), przy czym w dalszej części operatu, w punkcie 9.4 opisano tylko jedną z nich w pozycji 1. Wskazano, że według wytycznych przy metodzie korygowania ceny średniej opisowi powinny podlegać wszystkie ceny skrajne nieruchomości. Opis tylko jednej z trzech nieruchomości, w ocenie organu i Sądu I instancji, może przemawiać za niekompletnością sporządzonej wyceny. Jeśli chodzi o brak wypisu z planu, to przede wszystkim wydaje się, że bardziej adekwatny dla potrzeb ustalenia linii rozgraniczających poszczególne tereny byłby wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (część rysunkowa). Sama analiza części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jego rysunku nie pozwoliłaby ustalić przebiegu linii w terenie. Po wtóre, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest publikowany w publikatorze urzędowym – dzienniku urzędowym województwa i zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rysunek planu co do zasady jest ogłaszany w skali 1 :1000, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 10 m. W świetle tego odczytanie przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych symbolach być może byłoby możliwe w oparciu o lekturę części rysunkowej tego planu, bez potrzeby odwoływania się do wyrysu planu. Również drugi argument, podnoszący że w operacie dołączonym przez skarżącego wskazano nieruchomości o dużych powierzchniach, a w konsekwencji duża różnica pomiędzy powierzchniami gruntów porównywanych mogła budzić zastrzeżenia co do prawidłowości dobranych nieruchomości, jest wątpliwy. Ten zarzut organu nie przekonuje, bo dotyczy on metodologii wyceny, a skoro organ usiłował analizować ten aspekt tak szczegółowo, to powinien wskazać jakieś argumenty, które nakazywałyby wyeliminowanie z próby nieruchomości przekraczające określone powierzchnie. Miałkości argumentacji organu w tym zakresie zdaje się też dowodzić operat biegłej sporządzony na zlecenie organu. Na stronie 12 tego operatu stwierdza ona, że dla wyceny wartości gruntu pozostaje bez znaczenia kwestia powierzchni działek. Myli się natomiast skarżący kasacyjnie twierdząc, że nie ma znaczenia praktycznego uchybienie dostrzeżone w operacie dostarczonym przez skarżącego, a polegające na tym, że spośród trzech działek o najniższej wartości uwzględnionych w próbie porównawczej przez rzeczoznawcę opisano tylko jedną. Z akt wynika, że w operacie skarżącego kasacyjnie wskazano trzy transakcje o cenie najniższej. W pozycjach: 1, 2 i 3 na stronie 19 wspomnianego operatu przytoczono transakcje dotyczące gruntów przy ulicy [...] na [...] za cenę 580 zł/m². Jak wynika z zestawienia wszystkie te transakcje zostały zawarte w tym samym dniu i dotyczą one obszaru identycznie opisanego: "5 KUD – ulica dojazdowa, szer. 11 m". Z operatu szacunkowego nie wynikają żadne dodatkowe informacje dotyczące przyczyn wyboru ww. trzech transakcji dotyczących działek z tej samej ulicy i zawartych tego samego dnia. Biegła nie wyjaśniła dlaczego do próby porównawczej przyjęto trzy niemal bliźniaczo podobne transakcje. Przedstawione zestawienie, słusznie wzbudziło wątpliwości organu co do jego mocy dowodowej operatu. Nie są bowiem znane warunki zawarcia tych umów, co w świetle podanych podobieństw wymagało wyjaśnień. Nie można też zgodzić się z argumentem skarżącego kasacyjnie, że organ nie dostrzega analogicznego uchybienia w operacie sporządzonym na zlecenie organu. W operacie strony przeciwnej wskazano tylko jedną transakcję o cenie najniższej i została ona opisana. Podsumowując tę część rozważań przypomnieć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej biegła wykazała, iż jednym z miarodajnych czynników kształtowania ceny nieruchomości jest położenie nieruchomości względem centrum miasta i wynikająca z tego prawidłowość, według której im mniejsza odległość do centrum, tym wyższe stają się ceny nieruchomości. Analiza rozważań biegłej, zawartych w operacie organu, nie budzi w tej mierze zastrzeżeń metodologicznych. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Zarzut ten został sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Jednocześnie, według art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Powołany wyżej przepis nie określa wprost jaką formę powinna przybrać klauzula aktualizująca operat szacunkowy. Jak wynika z akt administracyjnych biegła uaktualniła operat szacunkowy używając pieczęci i podpisu na obwolucie tego operatu, używając sformułowania "Potwierdzam aktualność operatu szacunkowego" oraz dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska (strony 92-102 akt administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka treść klauzuli aktualizacyjnej nie rodzi żadnych zastrzeżeń ani odnośnie tego, kiedy klauzula owa została sporządzona ([...] października 2018 r.), ani też względem tego, do kiedy możliwe było korzystanie z operatu. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut trzeci dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w aktach organu odwoławczego znajduje się oświadczenie J.B., Kierownika Budowy, z dnia [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że J.S. nie czynił przeszkód w realizacji robót budowlanych na działce [...] , co przeczy stanowisku Sądu I instancji jakoby w aktach nie było takiego oświadczenia. Jednakże skarga kasacyjna nie stawia zarzutu niespójności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w tej mierze. Zatem na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a wyrok ten nie mógł być uchylony. W swoich rozważaniach Sąd I instancji przedstawił dwa nurty orzecznicze, które się zarysowały na tle wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Według pierwszego przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania czynności wydania nieruchomości, 2) wydanie nieruchomości. Ta druga przesłanka, według orzecznictwa, jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumie się podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Natomiast według odmiennego poglądu przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16). Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji nie przesądził, który z przytoczonych poglądów powinien być wiążący w rozpoznawanej sprawie. Dodać jednak należy, że stanowisko Sądu I instancji było konsekwencją jego przekonania, iż stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie został należycie wyjaśniony, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. Na stronie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawiono szczegółowe wytyczne odnośnie dalszego postępowania w kwestii ustaleń co do wydania nieruchomości. Stwierdzony przez Sąd I instancji brak ustaleń faktycznych w ww. zakresie uprawniał do odstąpienia od wiążącej wykładni przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jako przedwczesnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.