I OSK 238/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1254/20 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 września 2020 r. znak IG-II.7221.108.2020.KA w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1254/20 oddalił skargę I.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ) z 11 września 2020 r., znak IG-II.7221.108.2020.KA, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 13 lipca 2020 r., znak GKiK.I.6620.1.2.486.2019.TK orzekającą z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina I. i obrębu [...], gmina S. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzje organów administracji zawierały istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. II. naruszenie prawa materialnego: - przez błędną wykładnię § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393, dalej: rozporządzenie) przez wadliwe przyjęcie, że każdy błąd upoważnia do aktualizacji operatu ewidencyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia reprezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje na to, że może to dotyczyć jedynie oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek, - przez wadliwe zastosowanie, tj. bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji § 45 ust. 3 w zw. z § 39 ust. 3 rozporządzenia do ustalonego stanu faktycznego, będącego konsekwencją uznania, że spokojny stan posiadania sprzeczny jest z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, w sytuacji, gdy dostępne dokumenty określające stan prawny gruntów nie dawały podstawy do przyjęcia, że gmina S. ma tytuł prawny do obszaru 402 m2, o który powiększana jest działka [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzje organów administracji zdradzają istotne luki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ I instancji wskazał, że "ze względu na uchybienia proceduralne operat P. 1206.2017.6725 nie może stanowić wiarygodnej dokumentacji geodezyjno-technicznej" (s. 5). Brak jest jednak jakichkolwiek rozważań dotyczących charakteru błędu popełnionego przez geodetę mgr inż. A.K., co ma istotne znaczenie w kontekście utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera także żadnych wypowiedzi dotyczących podstaw prawnych pozwalających na dokonanie operacji geodezyjnych skutkujących realnym rozciągnięciem działki nr [...] o 402 m2 na część innej działki ewidencyjnej (nr [...]) i co najważniejsze na część, do której gmina S. nie posiada żadnego tytułu prawnego. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji nie poddawała się kontroli instancyjnej i jako taka powinna zostać uchylona przez organ odwoławczy. Tymczasem organ II instancji zauważył, że "geodeta uprawniony mgr inż. A.K. w dniu 18 listopada 2016 r. (co potwierdza protokół i szkic graniczny), kierując się przebiegiem granic obarczonym błędem, przedstawionym na mapie numerycznej, wadliwie dokonała ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...], albowiem ustalony stan posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych materiałach źródłowych (analogowe mapy ewidencyjne), a także sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek" (s. 5). W ocenie Organu odwoławczego "wykonawca prac geodezyjnych (...) doprowadził do zgodności stanu ewidencyjnego ze stanem prawnym i faktycznym" (s. 9). Organ odwoławczy nie określił jednak, jakie informacje zawarte w dokumentach określających stan prawny gruntów stanowiły podstawę zanegowania operatu mgr inż. A.K., ani nie wyjaśnił, na czym polega doprowadzenie stanu ewidencyjnego do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera także żadnych wypowiedzi dotyczących podstaw prawnych dokonania operacji geodezyjnych, skutkujących realnym rozciągnięciem działki nr [...] 402 m2 na część innej działki ewidencyjnej (nr [...]) i co najważniejsze na część, do której gmina S. nie posiada żadnego tytułu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym aktualizacja polegająca na usuwaniu błędów czy omyłek w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego jest możliwa, o ile błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów –pomyłek. Niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, o której mowa w § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, musi być oczywista "na pierwszy rzut oka", a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W wyniku wadliwego zastosowania § 45 ust. 3 w zw. z § 39 ust. 3 rozporządzenia, decyzja organu odwoławczego oznacza w praktyce rozciągnięcie działki oznaczonej nr [...] i jej tytułu własności (przysługującego gminie zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] jedynie co do działki o pow. 748 m2) na część gruntu będącego od ponad 50 lat w posiadaniu skarżącej i jej poprzedników prawnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania dotyczą kompletności i adekwatności uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Wymagana treść uzasadnienia wyznaczona jest jednak zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego, które określają przesłanki warunkujące zarówno zakres postępowania dowodowego, jak i zakres koniecznej argumentacji prawnej. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie lub też, że powinien znaleźć zastosowanie. Zgodnie z przepisami § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (ust. 1), ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (ust. 2), wyeliminowania danych błędnych (ust. 3). W podstawie prawnej decyzji został podany m. in. przepis § 45 rozporządzenia, bez określania zastosowanej jednostki redakcyjnej. Ten brak nie uniemożliwia jednak wskazania, w oparciu o jaką podstawę prawną dokonano aktualizacji, wskazuje na nią treść podjętej decyzji, którą w bazie danych ewidencji gruntów i budynków zmieniono dane, ujawniając dane nowe, odmienne od dotychczasowych, tak co do przebiegu granic, jak i co do powierzchni. Przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia przewiduje trzy możliwości. Pierwsza polega na zastąpieniu danych dotychczasowych, niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi danymi, które nie są obarczone taką wadliwością. Na podstawie § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia następuje zatem wymiana danych w pewnym zakresie. Druga możliwość, przewidziana w § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia polega na ujawnieniu w ewidencji danych nowych, czyli takich, których do tej pory w ewidencji nie było, ujawnienie to nie jest jednak wynikiem weryfikacji danych dotychczasowych, tego przypadku dotyczy bowiem pkt 1. Ujawnienie nowych danych nie jest w tym przypadku konsekwencją wadliwości czy nieadekwatności danych dotychczasowych. Natomiast na podstawie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dochodzi do usunięcia dotychczasowych danych błędnych, ale bez ujawniania w to miejsce danych poprawnych, aktualizacja w tym przypadku wyczerpuje się w usunięciu danych (ich wyeliminowaniu). Jak wskazuje natomiast treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia, w sprawie doszło do zmian danych ewidencyjnych przez ujawnienie danych zmienionych względem danych dotychczasowych. Taki sposób aktualizacji nie wskazuje na zastosowanie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, odpowiada natomiast regulacji § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Także w uzasadnieniu decyzji organy nie odwoływały się do stosowania § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jak też nie poddawały go interpretacji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie znajduje potwierdzenia. Inną natomiast jest kwestią, na podstawie jakich materiałów przeprowadzone zostaną zmiany. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, w każdym przypadku aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje na podstawie udokumentowanych zmian. Zmiana danych ewidencyjnych w trybie aktualizacji każdorazowo musi sprowadzać się do odzwierciedlenia danych ewidencyjnych wynikających ze źródła (dokumentu), które ma walor aktualności. Należy się zgodzić, że przeprowadzenie przez organ rejestrowy działań restytucyjnych polegających na usunięciu błędnych informacji dopuszczalne jest wówczas, gdy w ewidencji gruntów i budynków dokonano wpisu wadliwie odzwierciedlającego dane uwidocznione w dokumentach źródłowych stanowiących część operatu ewidencyjnego lub państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aktualizacja ewidencji gruntów polegająca na usunięciu błędnych informacji sprowadza się wówczas do ponownego ujawnienia danych ewidencyjnych na podstawie dokumentu źródłowego (archiwalnego) w celu konwalidacji wadliwości poprzednio dokonanego wpisu. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w sprawie, albowiem podstawą aktualizacji nie był materiał dotychczasowy, ale nowe opracowanie geodezyjne, przyjęte do zasobu. W sytuacji natomiast, kiedy podważana jest treść dokumentu, na podstawie którego dokonano wpisów w operacie ewidencyjnym, niezbędne jest wytworzenie aktualnego i poprawnego w swej treści dokumentu, który będzie podstawą nowego wpisu, korygującego wpis poprzedni, oparty na wadliwym źródle danych ewidencyjnych. W takiej sytuacji podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych jest nowo wytworzony przez właściwy organ dokument (aktualny i poprawny) stanowiący źródło danych ewidencyjnych (tak D. Felcenloben [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 24). Materiał taki został sporządzony i stanowił podstawę zastąpienia danych dotychczasowych danymi nowymi. Nie znajduje też potwierdzenia zarzut naruszenia § 45 ust. 3 w zw. z § 39 ust. 3 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie. Przedmiotem weryfikacji w wydanych decyzjach był przebieg granic. Natomiast zgodnie z § 45 ust. 3 rozporządzenia, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. Przepis § 39 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Ustalenia organów, opartego o sporządzoną dokumentację geodezyjną, że przyjęty w uprzednim operacie spokojny stan posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w wymienionych wyżej dokumentach, nie da się podważyć przez wskazanie na dotychczas obliczoną i ujawnioną powierzchnię działek. Zgodnie z § 62 w zw. z § 61 rozporządzenia, pole powierzchni działek jest pochodną numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, zatem to przebieg granic wyznacza powierzchnię, a nie odwrotnie. Dotychczasowa powierzchnia, w przypadku zakwestionowania przebiegu granic, nie może stanowić dowodu na błędne ustalenie nowego przebiegu granic. Nie stanowi takiego dowodu także powierzchnia ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Zakres prawa własności wyznaczają granice nieruchomości. Natomiast podstawą danych ujawnionych w księdze wieczystej, dotyczących oznaczania nieruchomości są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie niewłaściwie zastosowano § 39 ust. 3 w zw. z § 45 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 8 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nie mogą posłużyć do podważenia ustaleń dotyczących przebiegu granic przedmiotowych działek. Nie przedstawiono w skardze kasacyjnej żadnego argumentu wskazującego, że prowadzenie postępowania przez organy naruszyło zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie poddaje się wobec tego rozpatrzeniu. Nie ma także podstaw do uznania, że uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można podważyć prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Precyzyjny opis przeprowadzonych czynności, ich podstawę dowodową i przyjęte wnioski zawiera w szczególności decyzja organu odwoławczego, który jest organem orzekającym co do istoty. Polemika z ustaleniem przebiegu granic dokonanym na podstawie sporządzonego operatu nie może się ograniczyć do zakwestionowania kompletności uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.